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相容。但是，如果承认这一点，那就会引起争论而危及农业部的预算。其结果是，美国的农业政策是在只能（可怜地）叫做公共关系运动即表示出对小农场主的支持上花费了大量的资金和人力。而农业部的有效活动——而且的确是很有效的——却是导致消灭小农场主而代之以生产率更高的“农业企业”，即作为一个企业而不是作为一种“生活方式”来经营的大型的、高度资本化和高度机械化的农场。这项重点可能是正确的，但却不是建立农业部的本意，也不是立法机构批准农业部预算所期望的。
欧洲共同市场目前的农业政策面临着同样的左右为难的问题一—而它也试图以金钱代替政策，以公共关系代替成绩来回避这个难题。
美国的社区医院不是政府办的而是私人办的，虽然是非盈利性的。但它正如各处的医院一样，在使命和宗旨上也存在着混乱，因而损害到效果和成绩。
医院是不是应该实际上成为医生施诊的场所——像绝大多数老一辈的美国医生所认为的那样？它是不是应该成为一个社区的保健中心？它是应该集中精力于一个社区的主要保健需要呢，还是应该力图与每一项医学进步并驾齐驱，而不管医疗设备成本多高，使用率多低？它应该集中精力于社区的预防医疗和保健教育上吗？或者它应该集中精力于恢复已受到损害的健康？
上述有关医院业务的每一种主张都有理由。每一种主张都值得听取。有效的医院肯定应该有多项目标并在各项目标之间维持平衡。但是，绝大多数医院所做的却是假装认为上述问题并不是一些需要做出决定的基本问题。其结果，正如所预料的，是造成了混乱，并损害到医院执行任何一项职能和实现其使命的能力。
一个企业中的服务部门也存在着这种回避有关职能、使命和目标的争论的倾向。
人事部门的首要职能是不是使公司的人力资源得到最有效的利用？或者，人事部门是一个福利部门和保姆？人事部门的宗旨是使职工接受公司的政策、规则和规定吗？或者，它的宗旨是帮助制定出对职工有意义并能使职工得到成就和发展的组织结构和业务结构？所有这些都是人事工作的规定的定义。每一项都可以成为一个真正有效的人事部门的基础。但是，我所知道的人事部门实际上没有一个愿意正面地回答这些问题。这些问题会引起争论。其结果是，人事部门对不同的对象谈论不同的事，因而没有效果并造成烦恼 。
由于服务机构依赖于预付拨款，因而无法确定优先顺序和集中精力。但是，如果不把稀缺的资源集中于少数的优先项目，就不可能取得任何成绩。
一家鞋子制造商如果占有工作鞋市场的百分之二十二，可能是一家有利润的企业。如果它能够把它的市场份额提高到百分之三十，特别是如果它所经营的鞋子品种的市场在扩大时，它的确就干得很好了。它用不到去多关心向其他人购买工作鞋的那百分之七十的用户。至于时式女鞋的消费者，它根本用不到去关心。
与此相对的是一个以预算为基础的机构的情况。为了获得预算，这个机构实际上需要同它稍有些关系的每一个人的批准或至少是默认。对于一个企业来说，百分之二十二的市场份额完全能令人满足了；而对于一个以预算为基础的机构来说，其对象中有百分之七十八——甚或小得多的一个比例——的人不予支持，就绝对是致命的了。如果它的对象中有百分之二十二的人并不积极支持，它也许还能存在下去；但是，如果它不能获得较多的人支持或至少默认，那它就要认为自己处于严重的危险之中了。而这就意味着服务机构不能集中精力，而必须努力去讨好每一个人。
一个极端的例子是美国大城市中的警察部门。它知道自己应该优先关心的是什么。例如，在住宅区，首要的是保证街道上的安全。这是一个可以达到的目标——所需要的主要是增加巡逻警察的人数。在城内的贫民区，首要的也许是保证住宅中的安全，即防止强奸、抢劫和偷盗。达到这个目标要难得多，特别是在拥挤的住宅区，有着大量的吸毒成瘾、需钱如命的人，更为困难。但是，在这个目标方面也可以获得可以衡量的进展。可是，一个宏太太打电话来了，说在她房子外面的树上捉到了一只猫，又有一位可敬的房主把自己锁在屋外了，需要警察来帮他开门。还有一位房主抱怨隔壁邻居吵闹，等等。每一个接到这种电话的警官都知道他应该这样回答：“我们是为大众服务的，不是为私人服务的。”但从来没有人这样回答。如果真的这样回答了，这位老太太立刻就会给她选出的市议员打电话抱怨说，她是一个纳税人，却一直得不到警察局有礼貌的接待。其结果是，全国的每一个警察局，虽然知道什么是应该优先注意和集中其有限力量的，却不得不分散其力量——的确，它也没有其它的选择。而这就意味着，在城郊住宅区的街道上和贫民区的住宅内都不能保障安全。
最后，由于服务机构是以预算为收入基础的，就使得它更难于抛弃错误的、老的、陈旧的事物。其结果是，服务机构甚至比工商企业有着更多的难于解脱的内在的缺乏活力的作用力。
没有一个机构愿意放弃它已经做的事。工商企业也不例外。如果一个机构是由于它的成绩和成果才获得收入，因而要受到成绩的检验，则无活力的、陈旧的东西迟早将被顾客淘汰。而在以预算为收入基础的机构中却不存在这种约束。相反的，这种机构所做的事总是被认为有益的、符合于公众利益的。
由于加倍努力反而缺乏成果，因而诱惑力很大。更准确地说，因为没有成绩就把预算加倍的诱惑是巨大的。最大的诱惑是，责备外界愚蠢或反动阻挠，而把缺乏成果看成是自己正确的证明和坚持自己正确工作的理由。
使没有活力的事物持续下去这一倾向决不限于公共服务机构，在当今大企业中的服务部门中也同样普遍。组织计划员、电子计算机专家或运筹学家全都争辩说，业务经理对他们服务项目的抵制，就是他们的服务的必要性的首要证明和他们的“传改式的努力”必须加倍的理由。当然，这种争辩有时是有道理的。但更经常的是，它使得无法把努力集中于需要并可能取得成绩和成果的领域。
所有的服务机构都受到这样一种倾向的威胁，即墨守过去而不是摆脱过去，并把它们最好和最能干的人用于保卫那些已没有意义或不能为宗旨服务的事情上。政府机构特别容易犯这种毛病 。
传统的政治理论是以这样一条公理为依据的，即政府的职能是永存的。有一项几乎具有教理力量的潜在信念，即无论政府做什么，都是为着所有各个时期的。可是，政府所做的也是一种人的活动。人所做的每一件事，除了人的生理的和精神的功能，迟早总会变成陈旧的。今日政府的正常规则，正如所有其它各种机构的正常规则一样，不是“无论我们做什么，我们将一直做下去”，而是“无论我们今天做的是什么，很可能在相当短的时期内就将列为放弃的对象”。
挣得的收入或应得的收入
人们将按照他们得到的报酬来行事——这报酬或者是金钱和提升，一枚奖章，上司的一张签名照片，或在肩膀上亲热地拍一下。这是最近五十年来行为心理学家教给我们的内容之一（但在此以前，我们也并不是不知道）。如果一个企业或机构要通过其成果或成绩来获得收入，而当顾客对其成果或成绩感到不满足或没有兴趣时会拒绝支付，那么，这个企业或机构就会设法去挣得其收入。如果一个机构是由预算来付钱的——或享有垄断的权力，顾客没有其它的选择——那么，它的报酬就是它应得的，而不是它挣得的。它是由于好心意和“方案”而得到收入的。它是由于没有疏远重要的对象而不是由于满足了某一个集团而得到收入的。它获得收入的方式使它发生了偏差，把成绩和成果解释为会产生预算的，而不是做出贡献的。
这是以预算为收入基础的机构的固有特点。令人十分惊奇的是，它竟然没有引起经济学家的注意——也许由于他们之中很少有人意识到目前国民生产总值中的百分之五十不是用于企业即由于成绩和成果而取得收入的机构，而是用于那些由于诺言或至多是由于努力而取得收入的服务机构。
以预算为收入的基础不一定是坏的或不可取的。自筹给养的军队，如十五世纪时的欧洲军队或传统的中国军阀的军队，就不断地从事于战争，恐吓他们本国的居民，依靠抢劫掳掠来维持。这样的军队永远不能成为政策的工具。用税收来维持行政控制和防务预算，正是为了使自由企业免受战争的灾祸。
同样的，企业中的绝大多数服务部门也必须由预算来拨款。这是一个研究部门取得收入的唯一可取的基础。如果一个研究部门要由其成果来取得收入，如某些企业试行过的，以研究部门出售它提供的新产品或新程序的特许权形式来获得其收入，造成的偏差肯定比由预算来拨款还要大。它很可能把资源从研究工作转移到小玩意的发明上去。而同样肯定的是，预算拨款促使研究部门的负责人增加研究人员数量，提出一批无法实现的研究计划，并抓住一些不能产生成果或已被证明没有生产力的计划不放。
由预算拨款来取得收入，无论它怎样必要甚或怎样可取，总会造成偏差。（由努力来取得收入，如医院或大学由成本而不是由成果来取得收入，也同样会造成偏差。） 在许多情况下，也许是绝大多数情况，这可能是无法避免的。但是，它能加以限制、节制，甚至在很大程度上能予以抵消。
第十三章 一些例外及其经验教训
一些例外： 贝尔电话公司；十九世纪的美国大学；田纳西流域管理局；明治时期的日本——市场方法和“社会主义竞争”——市场的限制性——单有“公共政策”是不够的——有关老的、陈旧的和元生产力的事物这一特别问题——过去的成就的危险
服务机构中只有极少数的例外才能取得效果，但其意义却同极大多数服务机构只能产生出一些官样文章同样的值得重视。因为，这些例外提出了一些经验教训。它们表明，在服务机构中是可以取得成绩的——虽然决不容易。它们表明，各种不同的服务机构能够做和必须做哪些事情。它们表明有哪些限制条件和陷阱。但是，它们还表明，服务机构的管理人员只有敢于做出冒风险的决策并提出他的机构是什么、将是什么和应该是什么的问题，才能做出不寻常和有争议的事。
贝尔电话公司
第一个并且也许是最简单的例子是贝尔电话公司。电话系统是一种天然垄断。在一定的地区内，电话公司必须有一种排他性的权利。任何一个电话用户要求于公共电话服务业的是要能给所有的其它电话用户打电话，而这就意味着一个垄断的服务业有着地区上排他性的权利。当整个国家或整个大陆事实上成为一个电话系统时，这种垄断就扩展到愈来愈大的地区。
一个个人也许能够不用电话——虽然在当今的社会中将极为不便。但是，一位自由职业人士、一位商人、一个事务所或一个企业必须有电话。住宅中的电话也许可有可无，而业�