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族、僮族人等。蒙古人杀汉人，只流放边境充军。汉人不得聚众畋猎，不得
执弓矢和武器。法律授予僧侣以特权。平民殴打番僧者，“截手”，“骂者
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①
断舌” 。
主要司法机构为大宗正府和刑部。重大案件和蒙古人、色目人的诉讼由
大宗正府审理，汉人诉讼由刑部审理。此外，刑事诉讼根据犯人身分由不同
机构负责。诸王归宗正府和内史府，朝官案件归中政院，校尉归拱卫司，军
人归枢密院，僧归宣政院，道归道教所。
元世祖设国子监，建立国子学以及蒙古国子学和回回国子学，各府、州、
县也都有学。但元朝长期不重科举，从中央到地方的主要官职，都由蒙古人
担任，而且世袭。元仁宗 （1312—1321）时，开始举行科举考试。蒙古人、
色目人考经义、策论两场；汉人增加一场古赋和诏、诰、表。中的者，蒙古
人授官6品，色目人授官7品，汉人授官7品。
御史台为最高监察机关，又称内台，专事纠察百官善恶政治得失。长官
为御史大夫、御史中丞。御史大夫只能由蒙古贵族担任。全国设22道监察区，
设肃政廉访使常驻各区，监察地方官员。另于江南、陕西设御史台的派出机
构行御史台，由御史大夫、御史中丞领导。
元朝商业极为繁荣，马可·波罗盛赞大都：外国巨价异物及百物之输入
此城者，世界诸城无能与比。政府在泉州设置行泉府司，专门管理海外贸易。
商税为政府的重要收入，商税名目多达三十余种。
元世祖对于逐水草而居的游牧经济落后于定居的农业经济这一点，有透
彻的认识。他极力推行以“农桑为急务”的政策，采取了一系列措施恢复发
展农业生产。1261年成立劝农司，派劝农官到各地检查农业生产情况，作为
评定地方官吏政绩的依据。1270年成立司农司，搜集古今农书，总结民间经
验，编成《农桑辑要》，颁发全国，指导农业生产。1289年在江南成立司农
司及营田司，掌管农桑事务。设都水监与河渠司，掌管河渠水利，先后修治
了黄河，沟通了大运河，在江南修筑了浙东海塘，疏导了吴淞江。
在全国设置驿站。由通政院管理“北地”驿站，兵部掌管“汉地”驿站。
于各郡县要冲之地置脱脱禾孙（邮政官员），监察驿政。驿站用牛、马、车、
船传送一般邮件。另设急递铺制度，隔10里、15里、20里设1个急递铺，5
个铺兵，专门传递紧急文书。
其他中央政府机构有：蒙古翰林院，掌管起草皇帝诏令；太常礼仪院，
掌管礼乐祭祀封赐等；太史院，掌管历法；集贤院，掌管学校事务；宣徽院，
掌管御膳；太医院，掌管医药；太府，监掌管库藏及钱帛出纳；秘书监，掌
管文书档案。
元朝时的中国疆域比汉、唐时还要广阔。全国共13个大行政区。以燕京
为中心，河北、山东、山西为“腹里”，直辖于中书省。土蕃（今西藏）直
辖于宣政院。由宣政院在西藏地区设置乌斯藏、纳里速、古鲁孙三个元帅府，
元帅府下又设若干万户府，屯戍军队，征收赋税。其他地区划分为11个行省，
即岭北、辽阳、河南、陕西、四川、甘肃、云南、江浙、江西、湖广。行省
及其下设行政机构分为行省、路、府、州、县五级。行中书省为行省的最高
政府机构，主要长官为丞相、平章知事、左右丞、参知政事，统领行省军政
事务。路、府、州、县均设达鲁花赤（蒙古管事官或亲民官），掌管并督察
辖区的行政事务。县以下建里甲制度，二十户为一甲，甲主的衣食由所属居
民供给。在汉人地区，与里甲制度相结合，建“锄社”，五十家组成一社以
① 《元史》卷23 《武宗记》二。
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“年高通晓农事有兼丁者”为社长，组织协调本社农民耕种土地，兴修水利。
元朝政府将所属人口分为民户、站户、军户、打捕户等，承担各种不同
的差役，世代相袭，不得改变。另外，隶属于国家设置的银局、毛缎局、玛
瑙玉局、染局、绣局、镔铁局等机构的手工艺人，称为匠户，也子孙相袭，
不得改业。
（2）封建土地制度的演变
蒙古人13世纪初进入华北地区时，把他们分封制的封建制度也带到了这
里。他们将州、县作为投下 （封地）分封给王公贵族和功臣。这些封建领主
在自己的领地里，自置官吏，拥有独立的司法、行政权力。封地里的人民为
①
没有人身自由的“驱丁”，成为封主的私产，不得随意迁徙。在蒙古人与金
交战的战乱年代，北方农村的豪强地主多修筑寨堡以自保，也建立了相对独
立的政治势力。这就在北方的广大地区形成了类似欧洲中世纪的庄园制度。
蒙古大汗窝阔台（元太宗，1229—1242）时期，开始限制领主的司法、
行政权力，庄园制度开始瓦解。窝阔台采取中书令耶律楚材的建议：由国家
任命州县官吏，在各地设万户总军，以制衡领主的骄横；严禁民间随意杀人，
有犯死罪当杀者，必须向官府报告，违者死罪；禁止封主独立征收赋税，改
由政府派官员征收丝棉等物，再由政府转拨给封主，每5户一斤丝，称为五
户丝，领主除五户丝外，不得滥征。但这些法令当时未能完全贯彻执行。
元世祖进一步推行削减领主权力、强化中央集权的政策，完成了分封制
度向封建地主经济的转变。世祖严禁诸王、驸马越中书省而奏闻。并且屡次
诏令诸王、驸马，除本管职事外，不得干预民间诉讼；规定金、铁冶、茶、
盐课税，宝钞、刑名、粮储、造作、差役等事，均听朝廷处断，违者治罪。
从而收回了领主手里的司法、行政权力。世祖大量赐予土地给诸王、公主、
驸马、大臣、高僧、寺观。但这些土地只是“食邑”，受赐者只是因此成为
了大地主，获得了大量地租，并不享有欧洲庄园领主所具有的独立的司法、
行政权力。驱丁大批转变为佃农。
元世祖以后，全国的土地大体分为官田和私田。官田由金朝屯田军的田
地和南宋的官田演变而来，由政府所掌握，部分作为军事屯田，部分作为官
吏的职田。私田当时称民田或自实田，为蒙、汉地主私人占有的土地。元朝
承认土地私有权，不限制土地占有数额，凡在政府登记注册，并由政府核实
过的私田，均为合法。官田和私田大都以招人佃种的方式耕种。元朝土地集
中现象突出，有的地主用几千家佃农为其耕种。
元朝赋税制度仿唐之租庸调法。蒙古人原为游牧民族，不懂农业，也并
无税制。窝阔台刚刚占领中原时，大臣别迭等人提出，汉人于国家无用，不
如将汉人杀光，空出华北，使草木繁茂，用作牧场。耶律楚材向窝阔台奏明，
如用汉人而得地税、商税之利，一年可有银50万两，绢8万匹，粟40万石，
则国家有余。窝阔台听其意见，遂设立税制。
北方与南方的税种不同，但都较为沉重。北方赋税主要为地、户、丁税。
丁税原为主税。太宗时每丁粟一石，世祖时每丁粟三石。因过于沉重，逃亡
者极多，无法征收。地税逐渐成为主税。地税按田亩征收，每亩三升；每石
附加“鼠耗”三升，“分例”四升。户税为科差，征收丝料，包银和俸钞。
丝料根据户等高低不同，最高每两户出丝一斤及颜料。包银每户纳银四两，
① 多为俘虏或战乱中掠夺来的平民，对主人和国家具有双重依附关系，与辽朝投下州县中的二税户相同。
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其中二两纳银，二两折丝、绢、颜料。世祖以前，官吏都没有俸禄。世祖时
开始按官级品位给俸。1267年，每户增纳银一两，作为诸路官吏俸禄，故称
俸钞。南方的赋税主要为两税和科差。秋税水田亩 （米）五升。夏税纳布、
绢、丝、棉等物。科差的名目与北方的相同。此外，南、北方都还有杂税和
附加税。
由于户税为国家财政收入的一个重要部分，元朝政府推行否定驱丁制的
政策，从贵族手里夺回税户。《通制条格》规定：除有官府明文分拨给贵族
的户籍外，一律收归官府征收赋役，诸王公、驸马、公主招收户籍，违法令
者予以改正。同时，禁止将良民买卖为驱丁；由俘虏而为驱丁者，应予以释
放。
（3）元末的腐败政治和农民起义
14世纪以后，元朝政治日趋腐朽。各项封建制度逐渐败坏。
皇权开始衰落。元武宗 （1308—1311）及其后的 25年之间，换了8个
皇帝。为了争夺帝位，皇室内部相互倾轧，几乎演变成内战。国家军政大权
业已经转移到蒙古族权臣手里。
皇帝奢侈腐化，无节制地赏赐蒙古贵族，在宗教活动方面更是挥霍无度。
武宗继位的第一年，政府岁入钞280万锭，而他花费了钞820万锭。他在位
的几年里，用在修建寺院、敬神等宗教活动上的开支，高达政府收入的60—
70％。财政入不敷出，就要加重赋税，滥发纸币，以至民众怨声载道，社会
陷入危机。
政府日趋腐败。官员以各种名目搜刮钱财，收取贿赂。下级第一次见上
级要交“拜见钱”，平日无事要的是“撒花钱”，逢年节要交“追节钱”，
长官生辰要交“生日钱”，因管事而索要的“常例钱”，送迎官吏要交“人
情钱”，专门纠察地方百官的肃政廉访官吏，也是“所至州县，各带库子检
钞称银，殆同市道。”①
元顺帝（1333—1368）“怠于政事，荒于游宴”，国家的财政支出成倍
增长。与此同时，又遇连年天灾。1333年，腹里地区暴雨成灾，饥民 40万。
1334年，江浙水灾，饥民 59万。 1337年，江浙又遭水灾，饥民40万。1344
年，先是河南、江淮一带旱灾严重，赤地千里，接着黄河在曹州、汴梁等地
三次决口，洪水数年不退。中原饥民无数。人祸天灾，数十万农民离开了土
地，无以谋生。社会动荡，人心思变。民间流传民谣：“天雨线，民起怨。
②
中原地，事必变。”白莲教在河南、山东、江淮一带秘密传布。教众传闻：
弥勒佛就要降生，明王即将出世，光明必将战胜黑暗。
1325年，河南赵丑斯率众起义，提出“弥勒