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居民，总督却是太上皇，拥有对被征服居民的生杀予夺大权，可以肆意搜刮。
在任职期间，总督不但拥有该省的军事、民政和司法全权，而且在实际上，
他对罗马政权也不负任何责任。行省居民对总督的苛政，只有当他卸任之
后，才能提出控诉，而且很少有实际效果。
各行省的行政管理制度大都是逐渐自发形成的，不存在统一的法律规
定。每位新的行省总督上任时，通常要颁布告示，发表自己的施政方针。行
省所属各公社几乎全部都缴纳直接税，有时也课以间接税，主要是关税。行
省居民除纳税外，还承担着行省总督及其下属，以及驻屯行省的罗马军队所
需要的费用。
罗马对行省的掠夺手段野蛮而多样。赤裸裸的洗劫伴随着残暴的军事征
服，凡是无法带走的东西，如土地、矿山、港口等，都宣布为罗马的国有财
产，由国家经营、出租或转让。罗马在每次战争胜利后都向战败国勒索巨额
赔款，如第二次布匿战争后向迦太基勒索赔款一万塔兰特，叙利亚战争后向
安条克勒索赔款一万五千塔兰特等。罗马在各行省实行包税制的征税方式，
税率大概是值十抽一。包税商人 （多为骑士）便向罗马当局承包这些税金，
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然后向纳税的行省居民加重征税牟取暴利。同时，他们还经营高利贷，迫使
无力还债的行省居民沦为债务奴隶。包税商和行省总督相勾结，在他们的压
榨盘剥下，行省的一切权利和自由都荡然无存。
行省城市的地位不尽相同，有些属于自由城市或同盟城市，享有部分或
全部自治权，平时免税，战时为罗马国家出军队造舰船。行省大部分城市属
于依附城市，在行省管辖下，享有有限的自治权，但必须向罗马纳税（什一
税、间接税等）。
4。格拉古兄弟改革
在罗马对外侵略的过程中，外族奴隶大批流入罗马，罗马奴隶制大大发
展起来。奴隶主采取各种残忍的手段对奴隶进行极端残酷的剥削，奴隶被当
成“会说话的工具”，奴隶主和奴隶两大对抗阶级之间的矛盾极其尖锐。从
公元前2世纪初开始，罗马的奴隶不断举行起义，反对奴隶主的压迫。公元
前137—前132年在西西里岛爆发了规模空前的奴隶大起义，人数发展到20
万，西西里大部分城市被他们占领，建立了政权。起义虽然被镇压下去，但
在地中海范围产生了强烈影响。
在奴隶起义的同时，农民要求土地的运动也逐渐开展起来，奴隶制大庄
园的发展，高利贷的盘剥和连年战争，使小农经济破产。失去土地的农民背
井离乡，到处流浪；强烈要求把侵占的土地分给他们。农民破产后，无力再
去当兵，影响了罗马国家的兵源，削弱了罗马的军事力量，因为按照罗马法
律，只有有产者才能参加军队，自己负担武器装备。第一次西西里奴隶起义
被镇压后，原来号称“罗马粮仓”的西西里，生产受到严重破坏，粮价高涨，
引起平民下层的极为不满。
在这种情况下，统治阶级中的一些有识之士试图通过解决农民的土地问
题，维持小土地所有制，缓和社会矛盾，维护和扩大共和国的社会基础。这
样，公元前2世纪下半叶在罗马就爆发了以争取土地为中心的改革运动。提
比略·格拉古和盖约·格拉古兄弟因为主张民主而成为平民土地运动的领
袖，所以这次改革称为“格拉古兄弟改革”。
格拉古兄弟出生于塞姆普罗尼乌斯贵族家庭，属于名门后裔。他们的父
亲老格拉古历任执政官、监察官等高级公职。格拉古兄弟循着罗马贵族的传
统仕途，都是从神职、军职开始自己的政治生涯的。青年提比略一表人才，
谈吐动听，沉稳通达，生活简朴。公元前146年，他参加了对迦太基的战争，
作战勇敢，立下战功。公元前137年被选为财务官，随曼基努斯赴西班牙镇
压努曼齐亚人起义。罗马全军陷入重围，提比略只身赴敌营谈判，保全了2
万多名罗马士兵的性命，使他在平民中的威望进一步增长。
公元前134年，罗马城内要求土地改革的运动高涨起来，大街小巷、柱
廊庙墙和碑石上写满了文告，呼吁提比略出来“为穷人恢复公地”。在平民
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的拥戴下，提比略顺利地当选为公元前133年的保民官。公元前134年12
月10日，提比略就任保民官，他参照李锡尼和绥克斯图的旧法，提出了土
地改革法案。法案规定：任何人占有公有地不得超过500犹格 （合2000中
国亩），有子嗣者，其长子、次子可占有250犹格，但全家不得超过 1000
犹格。凡是超过这个限度的土地收归国有。收回的土地如果已经过改良或有
建筑物者，则按合理价格由国家经费给予补偿。收回的土地分成三十犹格一
块，分给无地的农民使用。为了防止以后的土地兼并，法案还规定，农民分
得的土地必须世袭使用，不准出卖或转让，并须向国家缴纳一定的赋税。为
了执行这个土地法案，提比略还建议成立一个由公民大会选出的三人委员
会，处理有关收回和分配土地的一切问题。
当时罗马大庄园遍布全国，一个普通的大庄园便超过1000犹格。提比
略的法案提出后，遭到元老贵族们的极力反对，他们收买了另一位保民官马
可·屋大维否决土地法案。提比略也利用保民官的权力禁止高级官吏活动，
封闭国库，在说服屋大维撤销否决权的尝试被拒绝后，他依靠平民的支持，
罢免了屋大维，通过了土地法案。提比略本人，他弟弟盖约和他岳父阿匹
安·克劳狄被选入三人委员会。
提比略改革的实施极其困难，三人土地委员会要求元老院拨给活动经
费，元老院故意刁难，每天仅拨给九个阿司。为了筹集经费，提比略·格拉
古在公民会议上提出“亚细亚行省管理法”，以帕加马王的遗嘱把他的王国
交给罗马人民为理由，取消元老院对该行省的管辖权，把帕加马国库收归公
民会议，收入交土地委员会支配。收入的一部分拨给新获得土地的农民购置
农具和种子。这样，土地委员会的工作才得以进行。提比略为了继续推行他
的法案，决定竞选下一年度的保民官。元老贵族乘机诬蔑他有做独裁国王的
野心，向他发动进攻。元老院还违反惯例，决定在夏天 （通常是秋天）举行
下一年保民官选举的公民会议。公元前 133年夏在卡庇托里亚的选举会场
上，元老贵族及其支持者袭击了公民大会，罗马大教长西比阿·那斯卡率领
随从呼喊“拯救祖国”的口号，疯狂地打死了提比略及其300名拥护者，尸
体被抛入第伯河。
但是，斗争并没有停止。元老院没敢解散三人土地委员会。这个委员会
在极端困难的处境下继续工作。10年以后，农民争取土地的斗争又高涨起
来。公元前124年，盖约·格拉古当选为下一年的保民官。盖约同他哥哥提
比略一样才能出众，刚毅果敢，但他更善于用充满激情而雄辩的演说吸引群
众。盖约吸取提比略失败的教训，在恢复提比略土地法案和组成新的“三人
委员会”的同时，为了孤立顽固分子，进行了一系列争取和扩大支持者的立
法活动，先后实行了粮食法、审判法、军事法、筑路法和亚细亚行省法等。
粮食法规定，城市贫民可以廉价或免费从国家按月领取定量粮食，保证他们
免受市场粮价波动的损害。审判法是把一向由元老院掌管的法庭转到骑士手
中，法庭的法官必须从骑士中任命，这就打击了元老贵族，满足了骑士阶层
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的要求，有利于获得他们的支持。亚细亚行省法也是着眼于争取骑士，法案
把亚细亚行省的包税权交给骑士，成为骑士的专利，并把行省总督营私舞弊
和滥用职权案件的审理权交给骑士掌管。筑路法是通过扩大修筑道路使失业
者和手工业者得到工作和收入。这些法案受到平民和骑士的赞扬和拥护，罗
马民主运动得到新的活力。
公元前122年，盖约又当选为保民官。他为了获得整个意大利人的支持，
提出给予被征服的意大利人 （即所谓罗马的同盟者）公民权的法案。但这一
法案不为罗马公民所接受。骑士们害怕意大利商人和他们竞争，城市平民不
愿把自己的特权 （如享受粮食降价待遇等）分给意大利人。在此之前，为了
有效地解决土地问题，盖约提出在迦太基增辟殖民区，计划移民6000人。
元老院为了破坏盖约的计划，唆使另一保民官李维·德鲁苏提出了一个蛊惑
人心的法案：在意大利境内建立12个殖民区，每处移民3000人；事实上，
意大利境内未分配的土地已为数不多，这是个根本不能兑现的方案。然而不
明真相的平民却信以为真，开始疏远盖约了。至于给意大利同盟者公民权的
激进提议，不但遭到元老贵族的强烈反对，骑士和平民也表示反对。这样，
公元前122年夏天，盖约竞选下年度保民官的时候就落选了。
盖约·格拉古卸任以后，元老贵族和部分骑士立即开始公开攻击改革运
动，在公民大会上提出取消迦太基殖民地的问题，并决定在讨论时挑起事
端。在卡彼托林山会场，反对改革的执政官侍从有意辱骂改革，以此激怒群
众，当此人被愤怒的群众打死后，元老院乘机宣布戒严，率领武装暴徒占领
卡彼托林山。改革派退居阿芬丁山，由于盖约仍幻想和平解决，指挥不力，
阿芬丁山遂被攻占。盖约逃到第伯河对岸，在追兵迫近时，不愿被俘受辱而
命令随从奴仆将自己杀死，盖约·格拉古的拥护者先后有3000余人被杀害，
比提比略惨案多了10倍。
格拉古兄弟进行改革的根本目的，是企图通过限制占用公有地和分配一
些土地给农民的办法，恢复和保存小土地所有制，为罗马保持一支继续扩张
的军事武装，强化国家机器。但是，在奴隶制度充分发展的条件下，小农经
济的分化和破产是历史的必然趋势，单凭行政方面的某些改革不可能改变这
种经济现象。但作为有胆识的奴隶主政治家来说，格拉古兄弟毕竟高于那些
目光短浅的贵族保守派。他们的改革意义深远，提供了整个内战时代各种改
革方案的蓝本，促进了罗马社会的发展，在政治上打击了贵族元老，提高了
平民和骑士的地位；在改革中约有8万贫苦农民分得了份地，平民生活有了
某些改善。但是，盖约·格拉古死后不久，罗马又通过了允许出卖份地的法
案，土地委员会被撤消，贫苦农民分得的份地又逐渐被大土地所有者吞并，
罗马的阶级斗争更趋激烈，由内争转入了