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人们之所以赋予政府以实施强制的权力，实是以这样一个根本的正当理由为基础的，即这种权力对于维护一种可行的秩序来说实是不可或缺的，因此这种权力的存在是与所有人的利益相符合的。但是，这一正当理由却必须以相关的必要性（theneed）为限。显而易见，任何人（甚或某个多数）都不得（实际上也没有必要）用权力去支配人们在社会中所采取的每一项具体行动或控制社会中发生的每一件具体事情。从相信只有多数所认可的规则才应当对所有的人有约束力，到相信多数所认可的所有规则对所有的人都具有这种约束力，这两种观点之间的差异看似微乎其微，然而实际上，它却标示着从一种政制观念向另一种全然不同的政制观念的转换：亦即从政府在促使自生自发秩序之型构的方面承担着明确但有限的必要任务的观念，转换至政府的权力不受限制的观念；或者说，从一种我们经由公认的程序决定如何安排某些公共事务的制度，转换至另一种制度，其间，一个群体可以把它所喜爱的任何事情都宣称为人们共同关注的问题，并据此把这些所谓的共同问题置于那些公认的程序之中予以决定。前一种观念指涉的是维续和平与秩序所必需的公共决策；而后一种观念则允许一些有组织的派别对所有的事情进行控制，因此特别容易成为实施压制措施的借口。
实际上，我们没有任何理由相信，由于多数欲求某一特定的东西，所以该多数的这项欲求便是对它所具有的正义感的一种表示；我们也同样没有理由宣称说，如果某个个人欲求某一特定的东西，那么他的这种欲求便是对他所具有的正义感的一种表示。对于后一种情况，我们可以说是太熟悉了：个人的正义感常常会随着他们对特定东西的欲求的变化而发生变化。但是，作为个人，我们一般都会被告知要约束自己心中所存有的不合法的欲望，有时候还不得不受到权力机构的约束。我们的文明在很大程度上是以这样一个事实为基础的，即个人经由学习而知道要约束自己对特定东西的欲求，并遵守那些为人们所公认的正当行为规则。然而，从这个角度来看，多数还没有文明到这个程度，因为这些多数还不知道必须遵守规则。如果我们真的相信我们对某个特定行动的欲求能够证明该项特定行动是正义的，那么我们又有什么理由不全力以赴将其付诸实施呢？与此同理，如果人们被说服并且相信多数就某项特定措施的益处所达成的共识便能够证明该项措施是正义的，那么他们也同样有理由全力将该项措施付诸实施。显而易见，当人们被告知要相信他们所同意的就必定是正义的时候，他们也就的确不会再去追问这是否为真的问题了。需要指出的是，几代人以来，那种宣称多数能够达成共识的所有东西根据定义都是正义的信念（原译：观点），（原译：数个世代以来）一直都在影响大众的观点。在人们坚信多数的决议必定是正义的信念的支配下，现行的代议机构甚至对这种信念在具体情势中是否为真的问题亦不加考虑了；对于这种情形，我们还有必要感到惊讶吗？①
①参见J。A。Schumpeter；上引书；p。258：
公民个人的心智所能够充分认识的只是一个极小的实在领域。大体说来，这个领域所包括的乃是一些直接涉及他本人、他的家庭、他的生意、他的嗜好、他的朋友和敌人、他居住的乡镇、他所属的阶层、教会、工会或他作为一个活跃成员的任何其他的社会群体的事情——这些事情都是他个人观察范围内的事情，也是他所熟悉的事情（而与报纸告诉他的信息无关），甚至还是他能够直接影响或操纵的事情；再者，他对这些事情也承担有责任——这种责任源于他对自己行为所造成的好坏后果有直接利害关系。【原译：而这种责任乃是由他与一种行动过程所具有的有利的或不利的结果之间的直接关系所产生的。】
虽然众人就一项特定规则的正义问题所达成的共识确实是判定该项规则是否正义的一项好判准——尽管这并不是一项永远可靠的判准，但是，如果我们由此而把多数所赞同的任何一项特定措施都界定为正义的措施，那么我们就会使正义观念彻底丧失意义——而这种视多数赞同的任何一项特定措施为正义的措施的观点所依凭的理由只能是实证主义者所信奉的那种教条，即客观的正义标准是根本不存在的（更准确地说，客观的不正义标准是根本不存在的——请参见本书第二卷第八章对这个问题的讨论）。在多数就某个特定问题可能作出的决定与多数在处理某个特定问题时有可能愿意赞同的与该问题紧密相关的一般性原则之间，存在着很大的区别，正像个人面临这种情况时所会产生的差别一样。因此，如果多数相信它作出的决定就是正义的，那么我们就极有必要要求多数对此作出证明，而证明的方式就是多数必须把它在特定场合行事时所依凭的那些规则予以普遍适用；此外，多数所拥有的实施强制的权力也只应当用来实施那些它自身也准备服从的规则。
那种相信多数在特定问题上的意志决定了何为正义者的信念，还进一步使人们产生了一个在今天被普遍视为不证自明的观点，即多数不可能是妄断（原译：专断）的。只有当人们根据那种流行的民主诠释（以及作为这种诠释之基础的实证主义法理学）而认定正义的标准是某项决策得以产生的渊源而不是该项决策是否与人们同意的某项规则相符合的时候，又只有当“妄断（原译：专断）的”（Abitrary）这个术语被任意地（原译：专断地）界定为并不是根据民主程序决定的时候，上述认为多数不可能是妄断（原译：专断）的观点才似乎是一个必然的结论。然而，所谓“妄断的（原译：专断的）”，其真正意指的则是那种不受一般性规则约束的某项特定意志所决定的行动——而不论该项特定意志是某个人的意志还是多数的意志。因此，既不是多数就某一特定行动所达成的共识，甚至也不是这种共识与宪法相符合，而只是代议机构努力把某项关于特定行动的规则予以普遍适用的意愿，才能被视作是一种证明其成员把他们所作的决定视为正义者的明证。然而，今天已不再有人向多数追问他们是否视某项特定决策为正义决策这样的问题了；即使是多数中的个人成员都无法确信，在某项特定决策中运用的一项原则是否还会在所有类似的情形中加以适用。由于代议机构的决策并不约束它在未来的决策，所以它在相当大的程度上是不受任何一般规则约束的。
第三卷 自由社会的政治秩序
这个问题的关键在于，对适用于所有人的规则进行表决，与对那些只对一些人产生直接影响的措施进行表决，可以说是性质迥异的两回事。就那些涉及所有人的问题进行表决（例如就正当行为规则进行表决），乃是以一种持久且强势的意见（alastingstongopinion）为基础的；因而也就与那种为了不确定的人的利益（常常也是为了牺牲他们的利益）；而对特定措施进行的表决颇为不同——在后一种情形中，投票者一般都知道，这种利益无论如何都是可以用公共资金来分配的，而且每个个人所能够做的也就只有按其偏好来左右这项开支的用途。不论这种制度对于安排地方事物——在地方事物中，所有的人都相当熟悉他们所面临的问题——来说是多么方便，它在大社会中却注定会产生最为悖论性的结果，因为一如我们所知，大社会行政管理任务的数量之大。复杂程度之高，实乃是个人所无法全面了解的，即使是那些掌握了较丰富信息的投票者或代表者对此也无能为力。①
①参见Cato'sLettersletterno60of6January1721；上引书；p。121参见WilliamPaley文字（p。21above）。有关Cato'sLetters对美国人政治理想的影响，参见ClintonRossiter所著SeedtimeoftheRepublic（NewYork；1953）；p。141：
只要人们去查阅美洲殖民地时期的报纸、图书馆目录和小册子，那么他们随时都会意识到：在殖民地时期的政治理念的渊源中，最流行的，引用最多的，最受尊重的乃是Cato'sLetters，而不是洛克的《政府论》。
代议政府（representativegovernment）这一古典理论认为：
当代表们所能够制定的只是他们本人及其后代也必须同样遵守的法律的时候；当代表们所能够提供的只是他们本人也必须承担各自份额的金钱的时候；当代表们施以损害他人的行为与众人同罪的时候，被代表人才可能指望得到善法（goodlaw），才可能指望蒙受较少的侵害，才可能指望保有必要的节俭①
①见Cato'sLetters；letterno。62of20Januaryl721；p。128：
那种认为只应当考虑多数之利益的观点，乃是一种错误的政府治理观念，因为在社会中，每个人在享用并保护其私人财产权的方面，都有权得到所有其他人的支持；否则，较多的人就可以出卖较少的人，并会瓜分较少的人的财产——在这样的社会中，所有息事宁人的人都无法受到保护，所以他们当中的许多人都会起来密谋反对多数；再者，在这样的社会中，一个人可以任意地处置所有的人，暴力也会得到赤裸裸的权力的认可。
但是，由于“立法机关”的立法议员主要关注的乃是如何通过为特定群体谋取特殊利益的方式以确保得到并维持这些特定群体所提供的选票，所以选举这些立法议员的选民也就很少会去关注其他人能够得到什么东西的问题，而只会考虑他们自己在这场讨价还价的交易中可能谋得的利益。选民们一般只会同意把某种东西给予他们并不怎么了解的人（而且还常常为此牺牲第三方群体的利益），以作为满足自己愿望的代价，但是他们却根本就不会去考虑这些五花八门的要求是否正义的问题。一般来讲，每个群体都会随时同意用公共资金来满足其他群体的利益——即使是不正当的利益，只要这种做法能够使这些其他群体也同意该群体获得它自己认为有权获得的那些利益。这种交易过程的结果，显然与任何人的正当观念不相符合，而且也与任何原则不相符合，因为这种结果并不是以功过的判断为基础的，而是以政治权宜之策为依据的。它的目的注定会不断变化，并把瓜分那些从少数人手中勒索来的财物变成它的主要目的。这实是不受约束的“干预主义的”立法机构所采取的那些行动的必然结果；实际上，代议民主制度（represnetativedemocracy）的早期理论家早就洞见到了这个问题。①即使在今天，还有谁会煞有介事地宣称说，在现代社会中，民主的立法机构之所以向如此之