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细节，政府并不知道，也不可能知道。因此，人们要求政府予以提供的那些最为重要的公共产品（publicgoods），并不是对任何特定需求的直接满足，而是对某些条件的保障，从而使个人和较小的群体在这些条件下得以享有较有利的机会以满足彼此的需求。
①J．Bentham，AnIntroductiontothePrinciplesofMoralsandLegislation，newed．（London，1823），vol。I，p。4：“那么，社会的利益是什么呢？——就是组成该社会的各个成员的利益的总和。”
我们决不能把公众的主要关注点引向特定且已知的需求，而必须将其指向那些维护自生自发秩序（Spontaneousorder）所需要的条件，因为这种自生自发的秩序能够使个人以权力当局所不知道的各种方式满足自己的需求；我们可以说，在过去，亦即在人类历史的大部分时间里，这个问题都得到了很好的理解。众所周知，斯多噶学派和西塞罗的思想在很大程度上构成了现代自由理想的基础；而在这些古代先哲那里，公益事业（publicutility）与正义乃是一回事；后来，中世纪的论者也曾频繁地援用公益事业（utilitaspublica）这个术语，当时，该术语的含义从一般意义上讲也只是维护治安和正义；即使对于像詹姆斯·哈林顿（JamesHarrington）这样的17世纪的论者来说，“公共利益……也只是那种排除了一切偏私或私利的公共权利和正义（themonrightandjustice）”，从而也就等于是“法律的绝对统治而非人的绝对统治”（theempireoflawandnotofmen）。①
①JamesHarrington，ThePrerogativeofPopularGovernment（1658）inTheOceanaandhisOtherWorks，ed。J。Toland（London，1771），p。224：“公共利益（亦即共同的权利和正义）可以被称作是法律的绝对统治而非人的绝对统治。”
在这里，我们所关注的只是这样一个问题，即那些有助益于普遍利益的个人行为规则，是应当旨在实现某些已知且特定的结果，还是只能够致力于创造一些有可能增进每个人追求自己目的的机会的条件。一如前述，不同的个人所追求的特定目的必定在很大程度上是那些制定规则或实施规则的人所不知道的；除了此一不争的事实以外，即便是满足每一种私人欲求的问题，也不是普遍利益的组成部分。大社会的秩序确实是而且也必须是以某些尝试在非设计的状况下不断蒙遭挫折为基础的——人们本来不应当进行这些尝试或做出这类努力的，但是对于自由的人来说，却只有经由这些努力或尝试的失败才能使他们不再做类似的努力。就情势的变化会使社会结构发生某些变化成为必要这一点而言，可能会出现这样的情况：一方面，为了普遍利益，社会结构应当根据这些情势的变化而进行调整，而另一方面，某些个人的利益却会始终要求社会结构不得发生这样的变化。在每个个人考查他所知道的事实对他是否有用的过程中，放弃错误的做法，与采纳公认的较为成功的手段的做法，可以说有着同等重要的意义。此外，在选择适当规则的时候，我们也不能用这样一种方式作为我们的指导，即把每一组可供选择的规则所具有的特定且可预见的有利效果与特定且可预见的不利效果相权衡，然后再从中挑选出会产生最大助益之净结果的那组规则；因为我们知道，采用这一组规则而不采用另一组规则，给特定的人所造成的影响，大多是不可预见的。我们所能够加以权衡的并不是特定人的利益，而是利益的种类（kindsofinterests）；即使当我们为了实现这个目的而把不同的利益划分成具有不同重要程度的利益种类的时候，我们也不能以这些利益对于那些与此直接相关的人所具有的重要性为依据，而应当以这些利益对于人们是否能够成功地追求某些有助于维护整体秩序的特定种类利益所具有的重要性为依凭。
再者，人们也不可能就大多数特定目的达成共识，因为除了那些追求这些特定目的的人以外，其他的人并不了解这些目的（如果人们知道他们有关特定利益的决策所会造成的最终影响，那么他们就更不可能达成这类共识了）；但是，人们却在很大程度上有可能因他们并不知道某些手段究竟会服务于哪些特定目的而就这些手段达成共识。一如我们所知，在大社会中，社会成员一般都互不相识，所以他们不可能就他们各自的目的所具有的相对重要性达成任何共识。如果人们必须就应当优先考虑哪些特定利益的问题达成共识，那么不同利益群体之间就会失去和谐，并发生公开的冲突。在大社会中，人们之所以有可能保有和平和达成共识，实是因为个人不必就目的达成共识，而只须就那些有助益于各种各样的目的之实现且能够有助益于每个人实现自己的目的的手段达成共识。事实上，人们之所以有可能将一种和平的秩序从那些能够就特定目的达成一致意见的小群体扩展至那些不可能就特定目的达成共识的大社会成员之中，就是因为人们发现了一种只要求他们就手段而非目的达成共识的合作方法。
人们早在过去就已经发现，那种惟有通过某些抽象特征才能够得到界定的秩序，会有助益于人们追求各种各样的不同目的；正是这一发现，使那些追求全然不同目的的人认识到有必要就某些可能有助于每个人的“多种目的之工具”（multi…purposeinstruments）达成共识。人们之所以有可能达成这种共识，实乃是因这样一个事实所致，即这种共识所会产生的特定结果是无法预见的。正是由于我们无力预见采用某项特定规则所会产生的实际结果，我们才能够假定它会平等地增进每个人的机会。因此，正是对于未来结果的无知，才使得人们有可能就那些作为实现多种目的之共同工具的规则达成共识；这一点已为诸多情势中的实践所认可，其间，人们为了就程序问题达成共识而往往会有意识地使结果处于不可预见的状态：无论何时我们同意抽签，我们实际上都是在刻意地用一种给予不同的当事人以平等机会的做法来替代一种实质性的安排，亦即他们当中谁会从这种安排的结果中获得益处①。面对病入膏肓的孩子们，母亲们永远不可能就谁的孩子应当首先得到医生诊治这一点达成共识；但是，我们知道，如果医生能够按照某种会提高其工作效率的常规秩序给这些孩子看病的话，那就会对大家都有利；因此，母亲们在知道这个道理以后会很爽快地达成共识，请医生按照工作程序来决定。当我们就这样一种规则达成共识的时候，我们会说，“如果……，那就会对我们大家都更好一些”；当然，我们讲这句话的意思并不是说，我们肯定这项规则最终会对我们大家都有利，而是想说，就我们现有的知识来看，这项规则给我们大家都提供了一个更好的机会，尽管从最终的结果来看，某些人的处境肯定会更糟——如果他们当时采用的是一项不同的规则，那么这些人的处境会好得多。
①参见BookofProverbs，18：18，“抽签可以消除争执，并形成均势。”
因此，大社会中盛行的行为规则，其目的并不在于为特定的人提供特定且可预见的利益，而是作为那些“多种目的之工具”而发挥作用的——这种“多种目的之工具”乃是人们在对某些种类的情势进行调适的过程中发展起来的，因为它们有助于人们应对某些种类的情势。对某种情势所做的这种应对或调适，乃是经由一个过程而发生的，然而这个过程却完全不同于另一种做法，因为在后者中，我们有可能会根据一种旨在达到特定且可预见的结果的程序进行决策。因此，这种应对或调适所依凭的基础，并不是对特定需求的预见，而是人们在以往获得的经验，它们会把某些种类的情势有可能发生的不同概率告诉人们。人们经由试错方式（trialanderror）而获得的这种经验所产生的结果，并不是作为对特定事件的回忆而维续下来的，也不是作为对可能发生的那种情形的确切知识而保持下来的，而是作为一种对遵循某些规则的重要性的感觉（sense）而维续下来的。人们之所以采用并传播这项规则而非另一项规则，乃是因为那个采用了该项规则的群体在事实上被证明为更成功或更有效，而不是因为该群体的成员先已预见到了采纳此项规则所会产生的结果。因此，人们所维续或继受的，只是以往的经验对人们选择规则所产生的影响，而不是这些经验本身。
一个准备动身外出徒步旅行的人随身带上一把小刀，显然不是为了某一特定且可预见的用途而准备的，而只是对各种可能发生的意外情况做些准备而已，或是为了能够应对各种可能发生的情况而做的准备；同理，一个群体发展起来的行为规则，也不是那种为了实现已知且特定的目的的手段，而是对以往的经验所表明的那些在我们生活于其间的社会中会反复出现的情势所做的应对或调适。就像那种使旅行者出门带上小刀的知识一样，规则中所含有的那种知识也是有关某种情势所具有的某些一般性特征的知识，而不是有关特定事实的知识。换言之，适当的行为规则并不是从我们所会遇到的具体事件的明确知识中发展出来的；这些规则毋宁说是对我们周遭环境的一种应对或调适，亦即对那种由我们发展出来的规则所构成的应对或调适。需要指出的是，虽说是我们发展了这些规则，但是一般来讲，我们却无力就我们为什么遵循这些规则的问题给出充分的说明。一如前述，这类规则乃是因采用它们的群体取得了较大的成功而盛传开来的；因此，仅就这一点而言，人们根本就没有必要知道为什么那个群体获得了成功，进而为什么那个群体的规则后来又得到了人们的普遍采纳。事实上，这些规则最初被某个群体采纳的原因，与它们被证明使这个群体强大起来的原因，有可能是相当不同的。再者，尽管我们可以去努力发现一项特定规则在某一特定的规则系统中所具有的功能，也可以去努力判断该项规则践履此一功能的好坏，进而还可以去尝试对它进行改进，但是我们要做到这一点，就必须始终而且也只能以其他规则组成的并共同决定着该社会行动秩序的整个规则系统作为判断根据。需要强调指出的是，根据理性，我们永远都无法以同样的方式重构整个规则系统，因为我们并不知道整个规则系统之型构过程中的所有经验。因此，整个规则系统决不能被化约成一种为已知目的服务的有意识的构造物，相反，在我们看来，必须被视作是一种经由继承而为人们所接受的指导该社会的价值系统。
在这个意义上讲，个人行为规则为之服务的普遍利益，乃是由那些被我们认为是法律规则之目的的东西构成的，亦即整体的抽象秩序；这种抽象秩序的目的并不在于实现已知且特定的结果，而是作为一种有助益于人们追求各种个人目的的工具而被维续下来的。
第二卷 社会正义的幻象
对自生自发社会秩序的维护乃是该社会成员普遍