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中央集权制度的进一步发展。
清朝的中央行政管理机关仍沿袭明制，设吏、户、礼、兵、刑、工
六部，每部设满、汉尚书各1人，满、汉侍郎各2人，以下有郎中、员
外郎、主事等属官。六部长官无权向地方官直接发布命令，只能奏请皇
帝颁发诏谕。六部长官虽设满、汉复职，但在很长时期内，实权皆操于
满族官员手中。
清朝的中央行政管理部门还有三院 （理藩院、翰林院、太医院）、
二监（国子监、钦天监）、二府（宗人府、詹事府）。其中理藩院是清
朝新设的。
清朝统治者十分重视统一多民族国家的加强和巩固，因而特别在中
央政府机构中设立理藩院，管理少数民族事务。理藩院设尚书1人，左、
右侍郎各1人，皆由满人或蒙古人担任。其下设旗籍、王会、典属、柔
远、徕远、理刑6个清吏司。理藩院还和礼部分管一部分对外国的交涉，
特别是对俄国的交涉，理藩院下设招待俄国使臣和商人的俄罗斯馆。
清朝地方行政机构分为省、道、府、县4级。此外，还有与省大体
平行的边疆特别行政区。
省是地方最高一级行政组织。鸦片战争前，清朝共设置18个省，后
增置台湾、新疆、奉天、吉林、黑龙江5省。省级最高长官是总督和巡
抚，每一省或二、三省设总督，各省均设巡抚。在明朝，督抚是临时派
遣的，清朝成为固定的封疆大吏，代表皇帝总揽一省或数省的军政大权。
总督为从一品官，巡抚为正二品官，督抚例兼兵部尚书或兵部侍郎衔，
统辖本省的军队。由于督抚统辖一方，权力很大，所以在清朝前期和中
期，总督和巡抚一职多由满人或汉军旗人充任。督抚之下，各省均设承
宣布政使司和提刑按察使司，设布政使和按察使各1人。布政使亦称藩
台，主管一省的民政、财政和人事大权；按察使亦称臬台，主管一省的
司法、刑狱、纠察，兼领驿传。
省下为道。明代的道是监察分区，而不是行政区，其长官道员是因
事派遣的差使，本身并无品级。清朝自乾隆时设“守道”，道员为正四
品官，有固定的辖区，主要掌管钱谷政务；清朝还设有“巡道”，道员
分巡某一区域，主管刑狱案件。另外，为处理专门事务，清朝还设立督
粮、地道、河道、海关道等。
道下为府。府设知府1人，清朝全国共有215个府。知府以下各官
分驻境内，逐渐形成固定的行政单位——厅和州，厅的行政长官称同知，
州的行政长官称知州。厅与州虽是固定的行政单位，但不是一级政权机
关。厅分散厅、直隶厅，州分散州、直隶州。直隶厅、直隶州相当于府
一级，散厅、散州相当于县一级。
府下为县，设知县1人，正七品官。其下有县丞、主簿、典吏等官，
负责管理全县的政务、赋役、户籍、缉捕、诉讼、文教等事务。清代全
国共设有1358个县。
① 赵翼： 《檐曝杂记》卷一，《军机处》。
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清朝在县以下还实行里社制和保甲制。里社和保甲虽不是正式的行
政单位，但却是统治人民的基层组织。里正、保正由地方上的富户充任，
负责调查田粮丁数，编制赋役册以作为课税的根据。
清代官吏的选拔大致可以分为3个途径：第一是继续实行科举制
度，这是培养和选任官吏的“正途”。清代的科举制度与前代基本相同。
康熙时为了招徕人才，缓和汉族知识分子的敌对情绪，扩大统治基础，
还在正科之外增设特科，如“博学鸿词科”、“经学特科”、“孝廉方
正科”等。第二是由皇帝直接任命或由大臣荐举，由皇帝直接任命的叫
“特简”；由大臣互推任用的称“会推”；有功官员或因公殉难官员的
子弟可以“荫袭”得官；另外，还可以通过各级官吏的荐举任官。第三
是捐官制度，也称“捐纳”。清朝政府为补充财政收入的不足，允许百
姓“纳粟入监”，乾隆时，文官可捐至道府、郎中，武官可捐至游击。
捐纳制度虽然弥补了政府临时的财政不足，但却使官僚机构恶性膨胀，
同时，也使官吏更加贪污腐化。
清朝官吏的任用方式包括署职、兼职、护理、加衔、额外任用、革
职留任等。初任官者须试署2年，经考察称职后再实授其职，称署职；
清代大学士例兼尚书，总督兼兵部尚书或右都御史等职，这些职务都是
兼职；低级官兼高级官称为护理；于本官外另加品级稍高的官衔称为加
衔；额外任用是皇帝对官员的特殊优待；革职留任是指官员虽被革职，
但仍留任原职主事。
为加强对官吏的监督管理，清朝对天下文武百官进行定期考察。考
察工作主要由吏部考功司主持，对京官的考核称为“京察”，对外官的
考核称为“大计”。考察的内容分为“四格”：守（操守）、政（政绩）、
才 （才能）、年（年龄），考察后将官员分为称职、勤职和供职三等，
称职者加级。不称职者则罚俸、降级、革职，最重的交刑部治罪。对武
官的考察称为“军政”，由兵部主持，考核的内容分为操守、才能、骑
射、年岁四格。
（2）法律监察制度的发展和完善
清入关前，没有成文法，刑法也比较简单，大致分为死、鞭、罚金
3种。入关后，面对尖锐复杂的阶级矛盾和民族矛盾，从前简单的旧律已
经不能适应全国的新形势需要。为了统治的需要，清政府一方面加紧立
①
法活动，一方面在1644年（顺治元年）下令“准依明律治罪”。 1647
年 （顺治四年），新制定的《大清律》颁行全国，这是清朝的第一部成
文法。《大清律》承袭了《明律》的内容。后经康熙、雍正两朝不断修
改，又于1725年（雍正三年）完成《大清律集解》和《大清律例增修统
纂集成》，雍正五年正式公布。1740年 （乾隆五年），重修律例，编成
一部比较完整的《大清律例》。此外，还制定了针对维吾尔族、藏族、
蒙古族等少数民族的《回律》、《番律》、《蒙古律》、《西宁番子治
罪条例》等。至此，清初修订法律的过程基本完成。由于这一过程持续
了近100年，因此，律例所载十分详尽而严密。
《大清律》是中国历史上最后一部封建法典，其结构形式与明律相
① 《清史稿》卷一四二，《刑法志》。
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同，分为例律、吏律、户律、礼律、兵律、刑律和工律7篇，47卷，30
门，其中律文436条，附例1409条。中国古代法律中，律和例的地位都
十分重要。而在清朝法律中，经常起作用的是例，有例即按例行，如无
例可循，才能照律行事。例在法律上占优先地位，这是清朝法律的一个
重要特点。
《大清律》的主要内容，仍是“五刑”（笞、杖、徒、流、死）、
“十恶”（谋反、谋大逆、谋叛、恶逆、不道、大不敬、不孝、不睦、
不义、内乱）、八议（议亲、议故、议功、议贤、议能、议勤、议贵、
议宾）。它充分体现了保护地主阶级利益的阶级实质。
为了总结国家行政活动的经验，提高官吏的统治效能，从康熙年间
开始，清朝统治者便仿照《大明会典》制定了《大清会典》，后屡经修
改，至光绪时会典正文多至100卷，事例1220卷。《大清会典》是我国
封建时代最完整的行政法典。
清朝的司法审判机关，在地方上分为4个审级，县为第一审级，有
权决定笞、杖、徒刑案件；府为第二审级；省按察使为第三审级；总督、
巡抚为第四审级。督抚仅能决定流刑以下案件，流刑以上案件须报中央
刑部审理。刑部执掌全国刑罚政令，同时也是中央级审判机关，负责审
核地方上的重案和上诉案件，以及发生在京师的笞、杖以上的案件，有
权决定流刑案件，但须将判决送大理寺复核，受都察院监督。死刑案件
①
由刑部会同都察院、大理寺组成“三法司”审理或“九卿会审”。这是
中央最高审级。对于某些重大案件，皇帝还命王公、大学士参加会审或
亲自审问。
清朝监察机关大体因袭明制，中央设都察院以督察百官，整肃吏治。
都察院设左都御史满、汉各1人，左副都御史满、汉各2人，左佥都御
史1人。例以总督、巡抚兼右都御史与右副都御史，故无专职官员。因
此，清代的都察院长官只有左都御史。
为了集中皇权，雍正时取消了明代六科给事中负责封驳皇帝诏旨的
职权，将六科并于都察院。因此，清代都察院辖六科十五道，合称“科
道”。六科即吏、户、礼、兵、刑、工科。吏科设都给事中和左右给事
中，掌分稽铨衡；其余五科各设掌印给事中和给事中。清代还将全国分
为15道监察区，置监察纠劾官邪，整饬治道。
清代在都察院分置科道，科掌言谏，道司纠举，合言监于一体，凡
国家行政、财赋、司法、官吏，无不在其督察纠举之列。自唐代以来，
封建国家的台、谏并列之局，至此完全统一。监察权的集中是清朝监察
机关的一个特点，是清朝君主极权专制的突出表现。
（3）思想统治的加强与文字狱
清朝统治者在对各族知识分子进行笼络利诱的同时，还非常重视加
强文化思想上的控制。清朝入关以后不久即恢复科举考试，并大力提倡
尊孔读经，对程朱理学则尤其用力提倡。其用意，雍正帝说得很清楚：
“若无孔子之教，……势必以小加大，以少陵长，以贱妨贵，尊卑倒置，
上下无等，干名犯分，越礼悖义，所谓君不君，臣不臣，父不父，子不
① 九卿包括六部尚书、都察院左都御史、通政使、大理寺卿。
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