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在刘秀看来，王莽之所以垮台，无非是如下三个原因。
一是社会劳动力问题。奴婢数量恶性膨胀，造成从事生产劳动力短缺。另外，奴婢们没有人身自由，没有做人的尊严，过着非人的生活。因此，他们的反抗也最强烈。赤眉军中，逃亡的奴婢占据了相当大的比重，这就是明证！
二是社会财富分配问题。皇室成员、诸侯王奢侈无度。官员数量巨大、冗员充斥，加重了民众的供养负担，使得国家经济不堪重负，使得国家的基石发生了动摇。
三是土地兼并过度问题。托古改制，尤其是多次改革货币制度，使得经济发生多次大动荡。加深了西汉中期以来日益严重的土地危机。老百姓丧失了土地，也就没有了口粮，也就断绝了基本的生活来源。
对于这些积弊，刘秀当然心知肚明，早已是洞若观火。因此，他一登基，就采取了一些列有效措施解决这些难题。
他的目标很简单，他要让国家这个深患沉疴的病人，起死回生。他要让这个残破凋敝、混乱不堪的国家，恢复正常的秩序，重新进入正常的轨道。他要用“柔道”这把无形的手术刀，来解决各种问题。面对满目疮痍的国家，他能够回春妙手吗？
从建武元年开始，他就开始了医治战争创伤的工作，每当平地一地，他都会用温厚的策略去抚慰。经过十三年的不懈的努力，除了新收复的陇右、益州以外，其他各地逐步恢复了正常的社会秩序。那么，刘秀究竟是怎么做的呢？
他要解决的第一个问题，就是奴婢问题。西汉中后期，由于地主、官吏无限制地兼并土地，使大量农民丧失了自己的土地，他们本人也被卖给官僚、贵族、商人家为奴。奴婢在主人家过着非人的生活，稍有不慎，就有可能受到主人的毒打，甚至被当成牛马在市场上公开出售。奴婢问题，影响国家的安危和发展，汉哀帝刘欣以及王莽的新朝政府都想解决，但是都失败了。刘秀即位后，立即把“解放奴婢”作为一项大事来抓。
定都洛阳之后，刘秀多次下诏令解放奴婢。从建武二年到建武十四年，刘秀先后下达了八道诏书，用法律的形式严禁各地虐杀奴婢，违者严惩不怠！
建武二年（西元二十六年）五月十九日，刘秀下诏：“若是民众中有人要把妻子嫁给别人以求财物，或者卖掉自己的子女，用得到的金钱以回去孝养父母双亲的，任其所为，任何人不得干涉。如果有人敢于阻拦，依法严惩！”
建武六年（西元三十年）十一月三十日，刘秀又下诏：“凡王莽篡国时被各级官吏罚没为奴婢的民众，当时的官府执法依据与朝廷旧法有抵触的，一律解除奴婢身份，免为庶民。”
建武七年（西元三十一年）五月，刘秀颁诏：“凡遭遇饥荒、战乱以及被青、徐二州流贼劫持为奴婢的平民，其归属去留由自己决定，任何人不得干涉！如果有人敢对其非法拘禁不准其回家，以私自买卖人口论处！”
建武十一年（西元三十五年）二月八日，刘秀再次下诏：“天地之间人为贵。凡是杀害奴婢的，以杀人论处，一律不得减罪！”同年八月二十六日，刘秀又下了一道诏书：“凡是胆敢虐待奴婢的，依律论罪。解除被迫害虐待的人奴婢身份，全部免为平民！”这年十一月十六日，刘秀下诏：“废除奴婢杀伤人依弃市罪严惩的法律，以平民伤杀人同罪论处！”
建武十二年（西元三十六年）三月九日，刘秀下诏：“陇西、巴蜀二地被虏掠为奴婢的人，凡是到官府鸣冤的，即便官府没有作出判决，一律免除奴婢身份，恢复为平民身份。”
建武十三年（西元三十七年）十二月十九日，刘秀颁诏：“新收复的益州十郡，自建武八年（西元三十二年）以来被虏掠为奴婢的人，一律免为平民。其中被人强娶为小妾的，如果她们要回家，一律遣散回家。有敢于拘禁强留者，依照青、徐之判例，一概以擅自买卖人口论处！”
刘秀如此不遗余力、雷厉风行地推行“解放奴婢”政策，主要目的是：
一是为了发展生产，增加社会财富。从而彻底解决农业生产中劳动力严重不足的问题，以恢复被战争严重破坏的经济。要解决农业问题，劳动力是核心因素。解决奴婢问题，理所当然地成为所有问题中的重中之重。
二是加强中央对地方的控制，打击以致豪强势力。豪强势力过大，不仅严重地阻碍社会经济的发展，加剧社会不稳定。更重要的是，河南、河北等地的地主、豪强，拥有大量的奴婢以及数量巨大的土地。他们财力雄厚，富可敌国，在各地为非作歹，严重地威胁到了朝廷的权威。推行解放奴婢政策，目的是削弱豪强势力，降低其对中央政府的威胁。
虽然限于历史局限性，刘秀不可能从根本上废除奴婢畜养制度，也不可能真正铲除奴婢产生的土壤。然而，出于他本身的统治需要以及国家、社会稳定的需要，他坚持不懈、不遗余力地推行解放奴婢政策，抑止地主豪强、为大汉王朝的长治久安服务。在客观上来看，刘秀的这一政策，无疑是具有历史进步性的。
经过十五年的努力，刘秀终于取得了一定的成效。在此期间，他连续不断地发布解放奴婢的诏令，使大批奴婢获得了自由，农业劳动力的问题得到了基本解决。从而为解决财富分配问题、土地兼并问题，打下了坚实的基础。
刘秀要解决的第二个难题是官僚队伍过于庞大的问题。
西汉中期以来，随着政局的不断变化，冗官泛滥、闲职过多的现象日益严重。由于要养活只吃饭不干事的冗官，黎民百姓的负担日益沉重。
汉朝实行郡县制度与分封制相结合的制度。中央设置三公九卿，关中三辅有京兆尹、右扶风、左冯翊都尉。其余地区分为十二个州，各设置州牧（刺史）一名。每郡设太守一名，郡下设县、乡，设县令、乡长。各个宗室诸侯王国，也有与之相类似的地方官。
拿最基层的县、乡两级来说，有县、邑、道三种，相当于现在的县（市、区）。各县户籍总数再万户以上设置县令，不满者设置县长。其中，大县（邑、道）设县令一人，品秩为千石。稍微小一点的，设置县长（邑长、道长）一人，品秩为四百石。再小一点的也叫做县长，品秩为三百石；侯国丞相，品秩次第也与之相同。官爵最低微的乡长置有秩、三老、游徼（相当于现在的乡长），品秩百石。
当时的月俸制度是：“大将军、三公奉月三百五十斛，秩中二千石奉月百八十斛，二千石月百二十斛，比二千石月百斛，千石月九十斛，比千石月八十斛，六百石月七十斛，比六百石月五十五斛，四百石月五十斛，比四百石月四十五斛，三百石月四十斛，比三百石月三十七斛，二百石月三十斛，比二百石月二十七斛，百石月十六斛，斗食月十一斛，佐史月八斛。凡诸受奉，钱谷各半。”
斛是容器单位，十升为一斗，十斗为一斛。如果用大米来衡量，一升米相当于现在的两公斤，也就是四市斤。一斛也就是四百斤！
先看基层官员们的收入，如果按照现在的行情来估计，以平均价每斤三元计算，级别最低―――品秩为百石的乡长（有秩、三老、游徼）们，月收入是十六斛，折合现金一万九千二百元。年薪二十三万零三百元。小县的县长四百石，折合现金四万八千元，年薪五十七万六千元。大司徒、大司马、大司空等三公以及首席辅政大臣―――大将军品秩皆为万石，月俸三百五十斛，也就是十四万斤大米！折合成现金是四十二万元！年薪则是五百零四万元！
真是不算不知道，一算吓一跳。天下总共十三个州。二百零四个郡，数以万计的乡，老百姓辛辛苦苦打下的粮食，要养活多少不劳而获的寄生虫？长此以往，如何得了？再不改革制度，再这么下去的话，绿林、赤眉们，还要揭竿而起！
刘秀在民间生活了二十八年，当了接近十七、八年的农夫，对于这些积弊，怎么会不了解？老百姓活的真是太辛苦，太不容易了！
他深知，行政区域设置不合理、官员数量过多过滥，国家财政无力供养，是造成各级官吏贪赃枉法、肆意盘剥百姓的重要原因！由于国家经济困难，不能按时发放各级官员们的月俸，为了满足自己的私欲，他们不得不强取豪夺、鱼肉百姓。老百姓活不下去，怎么会不造反？在国家刚刚重新统一之时，已经到了令民众无法负担的地步！
改革官制、调整行政区划、精兵简政、汰省冗官，减少官员数量，这就是刘秀开出的“药方“。
精兵简政，要从中央做起。如果中央政府体制不理顺，想要解决地方政府的积弊根本不可能成功。
刘秀熟读史书，他要在制度上进行改革，避免霍光、王莽这样的权臣再度出现，采取了“虽置三公，事归台阁”的措施。在建武之初，刘秀不动声色地加强了尚书台权力，有意限制削弱三公的权力。对于主要的军国大事，刘秀一般都是直接通过尚书台来下达，不再经过三公各府。
本来，按照西汉汉武帝以来的旧制，大司马主管军事，是最高军事长官，是三公之首。大司徒是由丞相改称的，管民政，权力比丞相小得多；司空是由御史大夫改称的，不再管监察，而是管重大水土工程。从建武之初开始，原本是从属少府的秘书机构―――尚书台取代了三公各府，成了朝廷中最重要的行政决策机构。
在中央一级，刘秀决定不再设立辅政大臣―――大将军。最高官职是三公，即大司马、大司徒、大司空。三公职位虽高，却徒有虚名，并无实权。刘秀为了防止类似霍光、王莽权臣的出现，把权力高度集中到自己手中，重新设立了尚书台，大大加强了尚书台的职权，扩大了它的机构，增设很多属官。尚书台设尚书令一人，尚书仆射一人，尚书六人：三公曹﹑吏曹﹑二千石曹﹑民曹﹑主客曹。其中三公曹尚书为二人﹐故称〃六曹〃。尚书令、尚书仆射与“六曹”，合称“八座”。他们直接听命于皇帝，分掌全国政事。尚书的官位不高，尚书令每年的俸禄只有一千石，副职尚书仆射和六名尚书，每年的俸禄也只有六百石，他们的地位和待遇，自然无法与品秩为万石的三公相比，但其实际权力远在三公之上。从此，“三公有名无实，尚书有实无名”的格局正式出现，一直持续了一百五十多年，直至东汉灭亡。
在使尚书台擅政外朝的同时，刘秀还加强了内廷的控制。他将设置在宫廷内的中常侍、黄门侍郎、小黄门、中黄门等职务，由原来的宦官、士人混合担任，改为一律由宦官担任。从此，负责传达皇帝的旨令和诏书、进呈尚书台文书之权，落在了宦官的手中。刘秀认为：这些宦官们地位更低，不可能取得专国大权，就更保证了他的集权统治。
在理顺了外朝、内廷官制之后，刘秀开始着手改革地方官制。在即位之初，他就恢复了西汉时曾设置过的三套监察机构，还进一步予以加强。这三套监察机构是：御史台、司隶校尉、州刺史。
御史台。下设有侍御史十五人，负责察举官吏违法事件，接受�