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百余年来，这个期待似乎并未落空。法国大革命及拿破仑战争造成欧洲失序后，各国领袖在1815年的维也纳会议上恢复了欧洲均势，设法以道德及法律的约束使国际行为走向中庸之道，缓和残酷的权力竞逐。但到19世纪末，欧洲均势又回复到权力政治，而当时的环境却是更不留情了。鄙视对手成为外交法则，导致一次又一次的实力决斗。最后，危机终于在1914年爆发，而谁也不肯退缩。欧洲始终未能自一次大战的灾难中完全恢复其世界领袖地位。美国脱颖而出成为世界的主导者，但威尔逊总统立即表明，美国无意于按照欧洲的规则行事。
美国历史上从未参与过均势体系。在两次世界大战之前，美国受惠于均势政治却不必置身其间，一面享受其好处，一面还大加挞伐。冷战期间，美国投入到在意识形态、政治和战略上与苏联的对抗之中，在此两强对峙的世界里，国际政治的原则与均势体系大不相同。在两极世界里，我们无法佯称不同势力的冲突会对大局有益，因为有一方得就必有一方失。美国在冷战中可谓不战而胜，如此的胜利却使她不得不面对萧伯纳笔下的两难：“人生有两大悲剧。一是失去梦想，一是梦想实现。”美国的领袖总把自身的理想视为当然，很少认清这些价值对旁人而言是多么离经叛道，多么令人寝食难安。没有任何其他社会会认为，道德标准应一视同仁地应用于国际行为和个人行为，这跟黎塞留倡导的政治理由（ raison detat）刚好相反。美国认为防止战争不但是外交挑战，也是法律挑战，美国反对的不是国际局势的改变，而是改变的方法，尤其是使用武力。俾斯麦（ Bismarck）或迪斯累里（ Disraeli）若有知，对这种外交政策只过问方法不过问实质的主张，必会嗤之以鼻。没有国家像美国一样对自己有道德的要求。
也未曾有国家让自己身陷道德与现实的拉锯之苦中，道德价值是绝对的，但应用道德的环境却天生就不完美。
冷战期间美国特殊的外交政策做法，对当时的挑战极为合适。彼时意识形态的冲突严重，仅有美国一国握有政治、经济、军事等各方
面完整的工具，可组织非共产主义世界的防御行动。处于此种地位的国家便能坚持己见，大可避免处于较不利地位的政治家所需面临的难题；也就是说，他们所能运用的工具迫使他们必须退而求其次，不可野心太大，环境更要求他们必须分阶段达成这些妥协后的目标。
冷战使传统权力观念受到相当大的破坏。人类历史上大多是军事、政治及经济实力彼此呼应，通常其消长是相互对等的，但冷战时期构成实力的各个因素却“各自为政”。前苏联在军事上是超级强权，在经济上却是侏儒。也有国家可能是经济巨人，军事上却无足轻重，日本即是一例。
在后冷战世界里，这些因素很可能愈来愈趋于一致与对称。美国的相对军事力量会逐渐衰落。缺少明确的敌人会使国内产生压力，要求将资源转移到其他的优先要务上，此种发展现象已然出现。一旦单一的威胁消失，各国都会从本国的观点来考虑其危险，那些过去受美国庇护的国家会感觉必须要为本国的安全负起更大的责任。因此新的国际体系会朝均势的方向发展，即使在军事领域也不例外，虽然那或许需要数十年才能达成。这种趋势在经济上会更为明显，美国在这方面的绝对优势已开始动摇，挑战美国的危险性已缩小。愈来愈分散又愈来愈全球化
21世纪的国际秩序会出现一个似乎相矛盾的特点：一方面愈来愈分散；一方面又愈来愈全球化。在国与国之间的关系上，这个新秩序会更接近18、19世纪的欧洲民族国家体系，而不像冷战时期严格划分的两大阵营。到时至少会有六大强权：美国、欧洲、中国、日本、俄罗斯，可能再加印度，另有许许多多中小型国家；与此同时，国际关系已首次真正地全球化了。通信已是瞬间完成；全球经济活动在各大洲同步进行；有许多问题只能以全球式的方案加以解决，如核扩散、环境、人口爆炸及经济依存度日高等。
对美国而言，在地位不分轩轾的国家间，协调不同的价值观与迥然不同的历史经验，将是一种全新的经验，与上一世纪的孤立或冷战时期的霸主地位都会完全不同，这也是本书写作的主旨。其他主要国家同样面临适应新出现的世界秩序的难题。
在现代世界中唯有欧洲曾有过多国体系，发明民族国家、主权及权力均衡等观念的也是欧洲。这些观念左右国际事务近300年之久。但过去实践国家意志的欧洲国家中，目前没有一个足以在新国际秩序中担当大任。为弥补这种相对弱势，他们正设法缔造一个统一的欧洲，这个目标令他们耗费不少心力。但即使得以成功，仍不会自动出现现成的行为准则，供统一后的欧洲在全球舞台上行事时作为依据，因为以往从不曾有这样的政治实体存在过。
有史以来，俄罗斯一直是个特例。她很晚才步上欧洲的政治舞台，比法国及英国的统一晚了许多，而且欧洲传统的外交原则似乎都不适用。俄罗斯与欧、亚、伊斯兰世界等三种截然不同的文化为邻，其人口中这三类民族都有，因此她从不是欧洲人观念中的民族国家。
随着历代君主不断并吞邻国的领土，版图不断扩大，俄罗斯的规模与欧洲任何一国都不成比例。更何况每征服一处新领土，纳入一个强悍的非俄罗斯新民族，就会使国家特征大为改观；此即俄国觉得非维持庞大的军队不可的原因之一，俄军的规模往往与真实的外在威胁无关。
在强迫性不安全感及宗教狂热两相激励之下，在欧洲的要求及亚洲的诱惑两相拉锯之下，俄国在欧洲均势中始终占有一席之地，但在情感上从不属于欧洲。征服与安全这两方面的需要在俄国领袖心中合而为一了。自维也纳会议后，俄国在外国土地上用兵的次数多过其他强权。论者常以不安全感来解释俄国的扩张主义，但俄国作家更常把其向外侵略说成是弥赛亚式的宗教使命。俄罗斯向外扩张很少懂得适可而止；一旦遭遇挫败，则愤愤不平、怨天尤人。在其历史上，俄国
几乎总是一个不断寻找机会的国家’。
苏联解体后的俄国发觉，自己置身于史无前例的疆界中。她必须像欧洲一样，花费一番苦心为国家重新定位。她是否会回归历史的循环，设法恢复往昔的帝国？她会否将重心向东移，更积极地参与亚洲的外交？她会根据什么原则及方法应对四周的动乱，尤其是动荡的中东地区？俄罗斯对世界秩序永远都很重要，而回答上述问题必然会带来的纷扰，对世界秩序也构成潜在的威胁。
中国也面临前所未有的世界秩序。中华帝国大一统的局面维持了两千年之久，事实上这个正统也曾有动摇的时候。战争在中国发生的频率不亚于欧洲，但中国的战争通常因争夺帝位而起，其性质多属内战，而非国际战争，而且迟早必然会导致新的中央政权出现。
19世纪之前，中国从未有能够挑战其领导地位的邻国，也绝对想象不到会有这种国家兴起。外族侵入中国，推翻中国的王朝，到后来却完全被同化，使他们仍继续着中华文化传统。各国主权平等的观念在中国不存在；外族被视为未开化的夷狄，对中国只有藩属的关系，这正是18世纪英国首位派往北京的特使所获得的待遇。中国不屑于对外派遣大使，但不排斥以夷制夷。不过这只是权宜之计，不像欧洲的权力均衡是外交常态。中国也未能产生欧洲常见的常设性外交机构。自19世纪中国成为欧洲殖民主义受辱的对象后，直至晚近——自二次大战以来——中国才在其历史上从未有过的一个多极世界中再度现身。
日本也曾闭关自守。在1854年由美国海军将领佩里以武力打开门户之前，日本甚至不曾像中国一样，令蛮族自相残杀以制衡其势力，或想出中原与藩属这样的安排。与外界隔离的日本以其独特的风俗习惯自豪，借内战延续其军事传统，并深信其独一无二的文化可睥睨外来的影响，优于外来的文化，且最后必能战胜而非吸收外来文化，其内部结构便建立于此基础上。
冷战期间苏联是首要的安全威胁时，日本的外交政策能够认同千万里以外的美国。新的世界秩序及其多重的挑战，几乎一定会迫使一个有过如此光荣历史的国家，重新检讨其仰赖单一盟国的做法。日本对亚洲的均势势必更为敏感，此种感觉会超过对位于不同半球且须兼顾大西洋、太平洋、南美洲三方面的美国所作所为的感应。中国、韩国及东南亚对日本会形成与对美国颇不相同的重要性，也会导致日本采取更自主的外交政策。
至于目前已逐渐成为南亚主要国家的印度，其外交政策在许多方面仍留有欧洲帝国主义全盛时期的遗风，并掺杂着古老文化的传统。在被英国人征服以前，印度次大陆千百年来从未被当做单一的政治实体统治过。英国派出小规模的军队便完成了殖民目标，因为起初当地人认为这只是一批统治者取代了另一批统治者。然而大英帝国建立起统一的统治后，她却被本身所引进印度的民主政治及文化民族主义所动摇。然而就民族国家而言，印度仍算是后起之秀。她忙于解决庞大人口食粮的问题，在冷战时期曾半认真地投入不结盟运动。但她尚未能在国际政治舞台上扮演与其幅员相当的角色。
因此，事实上这些必须负责建立世界新秩序的最重要的国家中，没有一国有面对正逐渐形成的多国体系的经验。过去从未有必须从如此众多的歧义观点中，或是在全球牵涉如此之广的规模上，组合出世界新秩序的例子。也不曾有必须将历史的均势体系与全球民主意见及当代爆炸性科技相结合的先例。
回顾历史，仿佛每一国际体系都必然有一个内在的一致性。一旦某个体系建立之后，我们很难想象如果作了不同的选择历史会如何演变，或是当时究竟可不可能做其他的选择。
在国际秩序形成之初，或许有许多的抉择，但任一选择均会挤压其他选项的空间。由于愈复杂愈难保持弹性，因此最初的抉择尤为重要。国际秩序是稳定，如维也纳会议后的情势；或是动荡不安，如威斯特伐利亚和约及凡尔赛和约后的情势，取决于这一国际秩序对相关各方对于安全与正义的要求能够作何种程度的协调。
最稳定的两种国际秩序，即维也纳会议的产物及美国在二次大战后主导的国际秩序，占了观念一致的优势。参与维也纳会议的领袖，是对抽象事物有相同看法，对基本原则有共识的各国贵族；而塑造战后世界的美国领袖，则出身于极为一贯且历久不衰的思想传统。
眼前正在成形的世界秩序，则有待来自截然不同文化背景的政治领袖们加以建构。由于他们主掌着庞大而错综复杂的官僚体系，不得不耗费更多心力于行政管理，反而无暇顾及大局；他们崛起于政坛所依靠的也不必然是主政者所应具备的条件，更遑论建立国际秩序了。目前唯一可资借鉴的多国体系范例是欧洲社会所建立的，因此可能遭致许多国家反对。
但过去建立在多国基础上的世界秩序，不论是威�