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利益或盟国的安全遭到攻击。而集体安全则假定“和平”解决争端原
则符合全世界人民的共同利益，违反这个原则便构成开战的条件。因
此军队的集结必须视个案情形，由对“维持和平（ peacekeeping）”具
共同利益的各国出兵，每一次的组合可能都不一样。
结盟是为了建立比分析国家利益更能预期更为明确的权利义务。
集体安全的运作方式完全相反。它是待事情发生后，再视情况决定如
何适用其原则，因而无形中十分需要仰仗当时的气氛及各国的意愿。
唯有在全体国家至少是与集体防御有关的各国，都对眼前威胁的
性质有近乎一致的看法，且均不考虑各自在此问题上的国家利益，而
愿依事件本身的是非对错决定使用武力或实施制裁，此时集体安全才
能发挥作用。只有在这些条件齐备的情形下，国际组织才能进行制裁
或担任国际事务的仲裁者。1918年9月大战接近尾声时，威尔逊对集
体安全的看法是：
“国家目的逐渐退居次要，文明人类共同的目的已取而
代之。各地老百姓的智慧变得比高高在上深谙权谋者更为单
纯率直且一致，在上位者却仍陷溺于争权夺利的游戏而且不
惜一切代价。”
以上这一段话反映出威尔逊和欧洲传统对国际冲突起因的解释，
两者间有着基本的差异。欧洲式外交是假设国家利益原本就易于起磨
擦，因此把外交视做调和各国利益的手段；但威尔逊却认为国际争端
是起于“观念不清”，而不是反映着利益真正有所冲突。在现实政治
的实际运作上，是由政治家负起责任，以维持赏罚间的平衡使得个别
利益与整体利益结为一体。而威尔逊却认为政治家必须将普遍性原则
应用到每个个案上。而且他往往视政治家为引起冲突的原因，因为他
认为是政治家莫测高深且自私自利的算计，扭曲了人类爱好和谐的
本性。
出席凡尔赛议和的政治家，大多数人的言行都辜负了威尔逊的期
望。他们个个强调国家利益，留下威尔逊独自一人为整体的目的辩
护，其实美国在此次和会的领土议题上没有（欧洲观念中的）国家利
益。先知们在遭遇现实的阻力时，都有尽力宣扬其预言，不轻言放弃
的本性。威尔逊在凡尔赛遇到的阻碍，并未使他对自己的新理念是否
可行产生怀疑。反而这些障碍加强了他坚持到底的信念。他深信国际
联盟及国际舆论的力量，会改正和约中许多不符合其原则的条款。
的确，威尔逊理想的威力展现在对均势政策发源地英国的影响
上。英国官方对国联盟约发表的评论中说：“最终极最有效的制裁必
为整个文明世界的舆论。”塞西尔爵士（ Lord Cecil）在下议院则主
张：“我们所依恃的是民意，若我们对民意的看法错误，那就没有对
的事了。”
皮特、坎宁、帕默斯顿及迪斯累里的后人，似乎不可能凭一己的
想法便得出这个结论。起先他们是为了确保美国会参战才附和威尔逊
的原则。后来威尔逊的原则又赢得英国民众的支持。到20世纪20年
代、30年代，英国为集体安全辩护已不再是战术的运用。威尔逊主义
已真正获得英国人民的信服。
但是集体安全也败在其基本前提的弱点上，即所有国家在对抗每
一次侵略上均有相同的利益，也愿意冒同样的风险。经验证明这些基
本假设是站不住脚的。凡涉及大国的侵略行为，从没有依集体安全原
则而被击溃的例子。每逢这种情形，国际社会或是不肯将其视作是侵
略，要不就是对如何制裁才恰当无法达成共识。即使实施制裁，必然
也是各国所能同意的最低程度，常难以发挥效果，反而得不偿失。
1932年日本占领满洲时，国际联盟没有实行制裁的机制。后来这
个缺失被改正，但当意大利侵入阿比西尼亚（ Abyssinia）时，国联虽
投票通过制裁，也有“除战争外的一切制裁”的口号，却未断绝石油
的供应。当奥地利被迫与德国统一，捷克失去自由时，国联根本毫无
反应。在德国、日本、意大利相继退出后，国际联盟最后的一项作为
是在1939年苏联进攻芬兰后驱逐了苏联。但此举丝毫不影响苏联的
行动。
冷战期间，联合国对每个涉及强国侵略的事件，同样是一筹莫
展，有时是因为共产国家在安理会加以否决，有时是因为小国不愿为
它们认为事不关己的问题而冒险。联合国在柏林危机、苏联介入匈牙
利、捷克及阿富汗时，不是徒劳无功，便是袖手旁观。在古巴导弹危
机时，直到美苏两国同意和解，联合国才使得上力。1950年美国之所
以能抬出联合国的权威对抗北朝鲜的行动，还多亏苏联代表退席杯葛
安理会，且联合国大会仍由急于拉拢美国以防苏联侵略欧洲的国家所
主导。联合国的确提供一个方便外交官会面的场所，也是交换意见的
好地方。它还有若干重要的技术性功能。但它未能实现集体安全的基
本前提——防止战争及共同抵抗侵略。
即使在后冷战时代，联合国也未能发挥这个作用。1991年的海湾
战争，联合国固然认可美国的行动，但对伊拉克的制裁不能说是出于
集体安全原则。因为美国等不及国际取得共识，就先片面派出大批远
征军。其他国家要想影响美国的行动，就只有加入这场其实是美国一
手主导的行动；如果想否决，难免会起冲突。同时苏联与中国国内的
情形，也使联合国安理会的常任理事国想与美国维持良好关系。海湾
战争期间，集体安全只是用来使美国的领导地位合理化，而不是被用
来取代美国的领导。
当然在当时无知的年代，集体安全的观念刚提出来时，还没有这
些教训可资参考。凡尔赛和会后的政治家，既认为军备是造成情势紧
张的原因，而非情势紧张的结果，也相信若以善意代替传统外交的猜
忌，或可消弭国际冲突。虽然大战使他们备尝孤立无援之苦，但欧洲
领袖们应该意识到，只要世上三个最强的国家：美国、德国、苏联不
包括在内，即使克服所有障碍，普遍的集体安全原则仍永远行不通
的。美国是拒绝加入国际联盟，德国是被禁止加入，苏联则因被视为
化外之民而蔑视它。
最不幸的“战胜国”——法国
在战后国际秩序中遭遇最不幸的是“战胜国”法国。法国领袖知
道凡尔赛和约的条款无法令德国永远处于弱势。在前一次欧战即
1954~1856年的克里米亚战争中，英法虽为战胜国，却只能维持和约
中的军事条款不到20年。在拿破仑战争后，只经过三年法国即成为
欧洲协调不折不扣的一分子。凡尔赛和约后，即使法国的军力似乎在
欧洲所向无敌，但法国与德国相形之下的衰弱已日渐明显。战胜国法
国主帅福煦（ Marshal Ferdinand Foch）对凡尔赛和约看得很真确：
“这不是和平，只是休战20年。”
到1924年，英国地面部队的参谋人员也有同样的看法，并预测
德国会因“仅是重演使我们卷入上一场大战的情况”，而再度与英国
开战。他们指出，凡尔赛和约设下的限制，在德国自认具有足够政治
力量，摆脱凡尔赛的束缚后，顶多只能使德国的再度武装延后9个
月。他们颇有先见之明的预估，德国很可能在10年内便具备这种实
力。至于法国，他们除同意英方的分析外还预言，除非在这段期间能
与“一流强国”结为军事联盟，否则法国将陷于无力抵抗的窘境。
然而当时唯一可选择的强国便是英国，英国政治领袖又不接受军
方的看法。他们的政策反而是根据错误的想法而来，认为法国已经太
强，根本不需要与英国结盟。这些领袖视已失去斗志的法国为有可能
成为欧洲第一强国，所以需要加以制衡，视战后境遇不满欲翻案的德
国为受委屈的一方，需加以安抚。这两个假设，即法国军力独大及德
国未受到善待，就短期而言是正确的，但自长期看，以此作为英国政
策的前提将带来祸害。政治家对大势所趋的看法可成就他们的事业，
也可使他们一败涂地。一次大战后的英国领袖们未能明察摆在眼前的
长期威胁。
法国迫不及待要与英国缔结军事盟约，以填补因美国参议院拒绝
批准凡尔赛和约而失效的安全保证。英国过去从未与它所认定的欧洲
最强的国家结成军事同盟，现在英国领导人又认为法国正重演称霸欧
陆的历史威胁。1924年英国外交部中央司（ the Central Department）
将法国占领莱茵区，断定为“入侵中欧的起点”，这与当时法国的心
态完全相反。在外交部这份备忘录中，更无知的是把占领莱茵区当做
是包围比利时，以致造成“对施海尔德（ Scheldt）及须得海（Zuider
Zee）区的直接威胁，因此是对我国的间接威胁”。海军总部对法国的
猜忌不下于外交部，由直接得自西班牙王位继承战或拿破仑战争等战
事的结论提出检讨：“莱茵区掌控着荷兰及比利时诸港口，这些港口
遭控制将严重损及英国皇家海军针对与法国交战的作战计划。”
英国心目中的主要威胁来源是法国，而法国的外交政策其实近乎
饥不择食，那么，这些只为抵挡又一次德国侵略的国家，想要维持欧
洲的均势无异于缘木求鱼。的确，仿佛是历史的反射作用，此时英国
有许多人想到以德国来制衡法国。例如英国驻柏林大使阿柏侬子爵
（ Viscountd Abernon）在报告中建议，以德国作为平衡法国的力量符合
英国利益。他在1923年写道：“只要德国团结统一，欧洲便可维持或
多或少的均势。”若德国分裂，法国将“以其军队及军事同盟，享有
不可一世的军事与政治掌控权”。此言固然不假，但这绝非未来一二
十年内英国外交所可能面临的状况。
英国向来主张，胜利后要重建国际秩序就必须让先前的敌人重返
国际社会，这一点十分正确。但只要均势不断地向德国这一方倾斜，
安抚德国的不满情绪无助于恢复稳定。一维持欧洲均势的最后一线生机
有待于英法之间能否团结，但这两国却无法理解彼此的想法，只有无
奈地望着对方，而对均势真正构成威胁的德国及苏联，则不屑一顾，
袖手旁观。英国太过高估法国的实力，法国则太过高估可利用凡尔赛
和约弥补对德日益恶化的劣势。英国担心法国可能称霸欧陆，可笑之
至，法国以为可以以压制德国为目标推行其外交政策，是别无他法才
出此下策。
英国不愿与法国结盟最重要的原因，或许是英国领导人觉得凡尔
赛和约不公平，尤其是有关东欧的安排，他们担心一旦与法国结盟，
法国与东欧各国又有盟约，可能使英国卷入不该插手的冲突，维护不
该维护的国家。劳合·乔治表达出当时一般人的看法：
“英国人民将不愿涉入因波兰或上西里西亚的但泽
（ Danzig）而起的争执。英国人民觉得欧洲那个部分的人口
性情不稳，又易于受挑拨，他们随时随地都可能动手，而争
执中的谁是谁非可能极难以解决。”
英国领袖抱持着这种态度，因此在讨论会不会与法国结盟时，主
要是战术性的运用，借以减轻法国对德国施压，而不是真正想对国际
安全有所贡献。
于是法国继续徒劳无功地设�