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建设，由根本以及枝干，均有脉络可寻。若网在纲，有条不紊，庶几树立强固基础，不至有轻重倒置之虞。（二）国会之问题也，由前之说，选议员、开国会，实为急切要着，惟选举手续繁重，时期过于延缓，无以慰喁喁望治之心。自应参酌组织及选举法提前赶办，定期开会，以便大总统地位得有继承之人。至此次选举议员，必须议定资格，慎防流弊，凡以金钱运动及政党中暴烈分子，一概不许羼入，借求真确民意，且免混杂贻羞。前辙后车，允宜借鉴。（三）宪法之问题也，国会成立，即当依照程序，从速明定宪法，俾举国有所遵循。宪法未定以前，一切设施，得以民国元年公布之《约法》为标准，但此项《约法》条文，确有未合中国国情及今日之现状者，自应先将适用各条款提出宣布，足资援引。余再斟修改，务剂其平，庶可便得推行，别无障碍。要之宪法结构，此其权舆，立国大经，不可忽略。（四）经济之问题也，目前财政艰窘，帑藏空虚，竭泽而渔，朝不谋夕。益以此次事变，所耗尤多。刻虽协议和平，军费初未少减。以上各项筹备，未可刻日程功。滇、黔两省，罹此兵灾，又须办理善后，在在需款，亟宜预图。当由中央将年来收支情形，列白宣布，应办善后之滇、黔二省，亦声明需用实数，准备始易着手。先将国内不急之务，悉予罢除，设法匀拨，万一不敷挹注，再行借助外资，但应指定用途，他事不许挪济。以后制定预算，务求力除浮滥，切实整理。冀可培复元气，免至速祸坐亡。（五）军队之问题也，现在协议伊始，中央派赴川、湘各处军队，业已奉令停战。滇、黔各省，亦当严行约束，静待磋商，不得违约破坏。一俟大局解决，其原有各军，悉调回旧日驻防地点。自滇事起后，各方面添招兵队，均一律资遣取消，只纾财力。此后中央与各省军队，当按次编号，统属之陆军部，联为一体，不分畛域。至实行征兵制度，尚须体察情形，应归参陆两部，通盘筹划，酌量办理。（六）官吏之问题也，凡民国时期内任命保用之各军政官吏，及为民国服务之人，资格应一律存在。四省之将军、巡按使，均当仍旧任职。一切官制官规，亦宜暂守规章，以免纷乱。其中如有应行变通事宜，俟国会成立再议。此外闲散军官与夫留学回国，或在本国毕业，尚未任有职务之学生，应由政府另定安置选用办法，冀得真才，而资臂助。（七）祸首之问题也，帝制发起，由于杨度等数人，当其集会之初，无非妄逞学说，惊人耳目，谬论流传，遂滋淆惑。浸至酿成事端，逼开战祸，斫伤国脉，涂炭生灵，罪积邱山，擢发难数。惟此时危机日迫，宜以挽救为先，即将若辈斩诸市朝，初无裨于毫发。应先削除国籍，屏不与齿。候国会成立后，再行宣布罪状，依法判决，以肃国纪，而快人心。（八）党人之问题也，民国肇建以来，党派纷纭，原因复杂。其热心国事以微嫌引去者，固不乏人。而专持私见，主张破坏，以遂其欲望者，亦多标揭党帜，溷杂其中。事实可稽，难为曲讳。应由政府审查原案，判别是非，咨送国会讨论。俟得同意，然后宣告大赦，方免抵触法律，贻祸将来。以上所列各条，略具梗概，国璋审时度势，务策万全，欲况固未来之国基，尤应维持今日之现状，又必出以郑重。本法律以相斡旋，不至腾笑友邦目为泛论，调停建议，舍此莫由。诸公伟画荩谟，必能益我智虑，务希斟酌尽善，免贻挂漏之讥。如以此项条件为可行，盼于鱼日以前赐复，即由敝处主稿联衔，分电滇、黔各省，并达中央。特电奉商，伫盼赐复！冯国璋。东。”
这是冯用个人名义提出的八项条件。关于总统和国会问题，由于冯自己要做总统，乃首先反对黎元洪以副总统资格继任大总统，这个意见和护国军方面完全对立。冯同意让袁为过渡时期的总统，等待召集新国会产生新总统。至于在新国会中则反对有国民党分子参加，这也是和护国军意见对立的。还有《约法》问题，他既要废止袁所钦定的新《约法》，又不愿恢复旧《约法》。对于帝制祸首和国民党人问题，冯既要敷衍护国军而不得不牺牲少数无权无势的帝制派，又要顾全北洋军阀的意见。因此冯这八条，仍然是东拼西凑，杂乱无章的主张。除了符合冯个人愿望和目的而外，可说根本不能得到多数人同情的条件。
冯这份“东电”发出后，立刻招致了各方面的反对，就连北洋军系也发生很大的反感。冯在反对袁称帝时，甚获各方好感，迄这份东电公布后，全国舆论都攻击他，痛骂他是袁世凯第二。旅沪廿二省知名人士，由唐绍仪领衔，包括湖南的谭延辏А⒑钡奶阑⑺拇ǖ暮耙痢⒔盏奶莆闹巍⒎钐斓奈饩板ァ⒔鞯呐沓掏颉⒅绷サ墓戎有恪⒃颇系恼乓⒐阄鞯恼牌溟B等13971人发表通电，对冯所提的八个条件痛加驳斥。而张勋则对惩办祸首一条极为不满。汤芗铭则反对清室授权一条。这一来使冯大为扫兴，有骑虎难下之苦。
5月5日冯到了蚌埠邀同倪嗣冲一同到徐州访张勋，商定由冯国璋、张勋、倪嗣冲三人联名发起召集南京会议，电请未独立各省派遣代表参加。电云：
“赓密。国璋、嗣冲于本日到徐，与勋晤商，拍发各省通电一件。其文曰：川边开战以来，今已数月，虽迭经提出和议，顾以各省意见未能融洽，迄无正当解决。当比时机，危亡呼吸，内氛四伏，外侮时来，中央已无解决之权，各省咸抱一隅之见。谣言传播，真相难知，而滇、黔各省恣意要求，且有加无已。长此相持，祸伊胡底，国璋实深忧之。曾就管见所及，酌提和议八条，已于东日通电奉布，计达典签。惟兹事体重大，关系全国前途之安危，殊非浅鲜。往返电商，诸多不便，爰于歌日亲诣徐府，商之于勋，道出蚌埠，邀嗣冲偕行，于本日清晨抵徐，彼此晤商，斟酌再四，以为目今时局，日臻危逼，我辈既以调停自任，必先固结团体，然后可以共策进行。言出为公，事求必济，否则因循以往，国事必无收拾之望。兹特通电奉商，拟请诸公明赐教益，并各派全权代表一人，于咸日以前，齐集宁垣，开会协议，共图进止。庶免纷歧，而期实际。勋等筹商移晷，意见相同，为中央计，为国家计，谅亦舍此更无他策。诸公有何卓见，并所派代表衔名，先行电示，借便率循。临电延伫，无任盼祷！等语。特电奉闻，并希台察。”
冯国璋、张勋、倪嗣冲三人联合发起召集南京会议，然而他们三人却是三条心，冯想利用这次会议造成他的第三势力地位；张勋想做这个会议的盟主，以为他达到宣统复辟的有利条件；倪嗣冲则是忠于洪宪王朝。袁世凯更老奸巨滑了，他知道冯、张两人不是一条心，正好利用两人矛盾，以达到互相牵制和从中操纵的目的。他派张镇芳和阮忠枢二人在徐州游说张勋，又派蒋雁行列席南京会议，借以监视。
5月17日袁打电报给冯、张、倪三人，电云：
“予自退隐田园，无心问世。不幸辛亥变作，强与诸君子出任国事，不避艰险，而心长识短，丛脞横生。自滇省发难，远近骚动，既无洞察之明，又乏应变之策，夙夜惭怍，早存退志。迭与政要诸人密筹善后办法，众谓对内对外，关系极重，稍有不慎，危亡随之。近日唐继尧、刘显世、陆荣廷、龙济光等以退位为要永，陈宦亦相劝以休息，均获我心，予德薄能鲜，自感困苦，亟盼遂我初服之愿，决无贪恋权位之意。然苟不妥筹善后而撒手即去，听国危亡，固非我救国之本原，尤觉无以对国民。目下最要在研究善后之道，一有妥善办法，立可解决。该上将军等既约同各省代表就近齐集，讨论大计，毋任欣慰。时局危迫，内外险恶相逼而来，望将善后办法切实研求，速定方针，随时与政府会商，妥定各负责任，使国家得以安定，不致立见倾覆，幸盼遏亟！”
这时候，袁正暗中布置，作最后挣扎，他命梁士诒负责赶筹军费，命曹汝霖许日本以优厚条件交换政治贷款。他拟定了一个“征湘、定陕、固鲁”的计划。打算派倪嗣冲为征湘统帅，事定后调王占元督理湖南军务，即以倪嗣冲督理湖北军务；派雷震春由河南进攻陕西；调开态度暧昧的靳云鹏，派张怀芝督理山东军务，对山东民军进行攻击。另一方面他打算许张勋以督理江苏军务，以换取张对袁自己的拥戴，拟调冯国璋为征滇总司令或内阁总理，并准备向西南护国军再度发动全面攻势。
南京会议于5月18日开第一次会，出席南京会议的17省代表名单是：江西何恩溥、程用杰，山西崔廷献、李骏，山东孙家林、丁世峄，河南毕太昌、叶济，奉天赵锡福、王恩洪，吉林张恕、戴艺简，黑龙江李景林，湖南陈裔时，湖北冯煦、杨文恺，福建贾文祥，上海赵禅、王滨，直隶吴焘、刘锡钧，热河夏东骁，察哈尔何元春，绥远熊开先，徐州万绳栻，蚌埠裴景福。19日开第二次会议，20日第三次，21日开第四次，至22日第五次会议因无结果散会。在会议中各省表示之意见，大略如下：
江西：对于中央，心有余而力不足，如主战，须请中央助兵一师。
河南：可出一旅。
山西：无力帮助邻省，财政亦无余力。
山东：兵力在外交上已有应接不暇之势，即外交平定，亦无力外出。财政上须借债，方能生活。兵力南部尤须请倪、张帮助。
奉天：他省有事，可出兵两万。
热河：诸事从诸君子之后。
吉林：拟仍召集旧议员，解决总统问题。并断言东三省因外交上无余力出兵。如外患上用兵，可出两千。财政樽节，可余十万。
察哈尔：无力，仗赖中央接济。
绥远：无力，地势上亦不济急。
黑龙江：无余力。
湖南：为潮流所激，兵力亦不能支，请速设法以挽大局。
湖北：（一）保持总统现有地位，以待国会解决。并要求会议如何从速召集。（二）滇事起后所成之军队，如何解散？（三）军队退还原驻地时，可否不令他人进逼。（四）将来退兵，皆由武汉经过，难保不有元年之变，谁能担任？本省兵力虽有余，因党人注视之点，亦无余力外出。财政更无余力，三月后可出兵四千。
福建：拥护中央，从三君子之后，仍以国会解决总统问题。
上海：地位与各省不同，以冯将军为主体。
直隶：从三将军主张，如山东无事，可出兵一千五百人。
海军总长代表以总统非国会选出者不承认。
宁夏：服从命令。
安徽：热心拥护中央。
以上是五次会议的综合情况，至于五次会议的经过是这样的：
在第一天，山东代表丁世峄提出袁必须退位的建议，这当然是得到冯暗中支持的。丁世峄是辛亥年首先在山东策动独立的人，筹安会成立前，他曾密呈袁主张改行帝制。湖南代表陈裔时附和丁的建议，各省代表也没有反对，看起来，袁退位问题在南京会议第一次会议中已占了极大的优势。不料当天晚上形势为之一变，倪嗣冲带了三营卫队赶来南京，倪本来已派了裴景福为代表出席南京会议，他率领卫队来开会，显然是奉了袁的密令来监视会议的。
倪嗣冲抵京后，5月19日参加了第二次会议，他首先发言，主张维持袁的总统地位。丁世峄站