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、太保，为远古官制中地位最为尊崇的三人。春秋战国之世，三公之实不在，三
公之说犹存，多为对地位尊崇的权臣的一种敬意说法。帝国官制明确以丞相、太
尉、御史大夫为三公，便是确立了这三个机构的政务轴心地位，与周代三公的“
协理阴阳”之类的虚事有本质的不同。帝国三公，各为一个系统——
丞相综合系统：开府总领国政，设左右丞相，亦称相国，多有下属事务官署。
太尉兵政系统：开府总领涉军政务，以老秦国尉府扩大而设。
御史大夫监察系统：开府，监察百官并天下郡县，以原御史署及原国正监扩
大而设。
三公之下为九卿。九卿者，分别执掌九大领域之施政系统也。之所以将九卿
置于三公之下，其实际作用在于明确层级权力：九卿在三公（主要在丞相）领导
之下施政，以保不政出多门。九卿之中，五卿隶属皇帝系统，四卿隶属三公系统。三公之四卿为：廷尉（执法机构，设左监、右监、狱正三署，侧重受命于御史
大夫府），治粟内史（以原大田令府扩大而设，掌经济民生诸事，隶属丞相系统），典客（以原行人署、属邦署合并扩大，掌邦交并边陲部族事务，隶属丞相府），少府（以原关市、邦司空等署合并扩大而设，掌国家赋税，设六丞，隶属丞
相府）。
九卿之外，帝国尚有若干散官机构，或归皇帝系统，或归三公系统。中央主
要散官机构是：客卿（才士之虚职，可与闻国事，多为试用，皇帝系统任命，任
事归丞相系统），博士学宫（以博士仆射为主官，设博士七十余人，掌典教礼仪
博通古今，备咨询国政，皇帝系统任命，任事亦主要隶属皇帝系统），中尉（掌
京师治安，设两丞，辖斥候、司马、千人三署，隶属太尉系统），内史（掌京师
政务，列中央官吏，隶属丞相系统）。
其三，郡县施政系统：郡守县令为轴心的地方系统。
郡官主要是：郡守（一郡主官，总掌政事，后世称太守），郡丞（辅助郡守
掌事，郡守之副），郡尉（一郡武官，掌守军并治安事），监御史（中央之御史
大夫派进各郡的监察郡政之官员，后世改称刺史），郡法官（掌律法典籍并律法
答问，备官员民众咨询），郡卒史（掌郡文书事，辖书吏十人），主簿（掌一郡
财政赋税，或兼领文书事），断狱都尉（掌一郡司法，受中央廷尉府与郡守双重
管辖），牧师令（边疆郡设置，掌畜牧，属吏六人），长史（边疆郡设置，爵同
郡丞，掌兵马）。
县官主要是：县令（一县主官，总掌政事）、县丞、县尉、县法官、狱椽等
，职司与郡同名官一致。除此之外，县府有若干办事吏：道啬夫（掌官道修筑及
维护），仓啬夫（掌禾仓，并按民户收粮），田啬夫（掌督导耕耘），苑啬夫（
掌监护山林水面），厩啬夫（掌督导牛马牲畜之繁殖养育）。
其四，乡官系统：最基层的三级民治——乡、亭、里。
这个最基层的治民系统，当从最下说起。据《汉书·百官公卿表》记载，秦
时一县，土地大体在方百里上下，人口众多的县地面稍小，人口稀少者则地广。
但总体说来，都比后世的县要大得多。为此，县以下分三级治理：
最下施治单元为里，大体相当于后世的村。里设里正一人，统掌行法施政。
里正之下，设里宰一人（掌均平分肉），里监门一人（护卫里正），伍老（掌五
家行法连坐事，多少以里辖民户数目而定）。
十里为一亭，设亭长一人，统管全亭施政到民；亭有吏员四人：亭父（掌亭
所开闭扫除杂务，亦称亭卒），求盗（掌亭内治安，亦为亭卒之一，若后世捕快），田典（掌督察民户耕耘），牛长（掌每年四次督察耕牛，并赛牛赏功事）。
不久之后，列位看官将遇到掀起天下大波澜的一个著名亭长——刘邦。
十亭组成一乡。乡官，以三老为最尊。所谓三老，本指上寿（百二十岁）、
中寿（百岁）、下寿（八十岁）三种老人。作为帝国施治的乡三老，大体是八十
岁上下的三位老人，执掌民风民俗教化，以利法令推行，是以列位乡官之首。乡
政的真正施治官吏，是有秩（总掌乡政）、啬夫（掌听讼、赋税）、游徼（掌捕
盗）。
如上四大系统，非但在战国末世堪称宏大奇迹，即或在今日看去，也渗透着
浓郁的系统管理思维。帝国对施政系统的四层级分割——国、郡、县、乡，两千
余年后仍被看作国家治理的黄金分割法则，以至在整个人类世界都成为国家治理
的通行划分。那时候，已经开始衰落的西方的古希腊还是城邦制，不知大国系统
为何物；罗马帝国还在萌发阶段，更不知千里万里的大国为何物；世界其他地区
的族群，也没有涌现任何一个具有如此规模的国家，当然更谈不上有宏大的国家
治理思维。也就是说，秦帝国在人类历史上第一次开创了宏大的国家行政系统，
而且一次到位，具有后人无法触动其根基的科学性。如此宏大的文明视野，如此
深远的历史洞察，不能不令人叹为观止。后人尚且如此，已经习惯了施治松散的
战国人民，如何不感到惊心动魄的新潮扑面而来？
然则，老百姓更看重效用。在士人世族对新官制的一片惊叹之中，天下黔首
却更多地关注着皇帝对新朝官员的发布。毕竟，只有具体的主政官员，对老百姓
才有着直接的利害。果然，新官制诏书颁行旬日之后，皇帝的第一道拜官诏书跟
着颁行了。皇帝诏书拜定的中央高官是：
三公：左丞相李斯右丞相冯去疾
太尉王贲
御史大夫冯劫
九卿：廷尉姚贾
治粟内史郑国
典客顿弱
郎中令蒙毅
奉常胡毋敬
少府章邯
太仆马兴
宗正嬴腾
卫尉杨端和
武职：大将军王翦
大将军蒙恬
陇西将军李信
九原将军辛胜
南海将军赵佗
闽越将军任嚣
少傅孔鲋（文散官）
博士仆射周青臣（文散官）
拜官诏书颁行之日，天下激起了更大的议论风潮。
虽说郡守县令的任职还没有发布，然仅仅是中央国府的重臣，已经使天下臣
民瞠目结舌了。议论蜂起，民众最不可思议的竟都是有关皇帝的事。一则，如此
多的煌煌要职，竟没有一个皇族子弟，奇也哉！当然，那个宗正嬴腾是不作数的
，那是执掌皇族事务的官员，自然得是皇族了。二则，皇帝即位大典时没有册封
皇后，这次大拜官还没有册封皇后，奇也哉！天子不立后，不明正妻之位，奇也
哉！三则，皇帝大典没立太子，这次大拜官也没立太子。分明皇帝有二十余个皇
子，不立太子，奇也哉！纷纷称奇之余，有人便盛赞皇帝大公天下，实在是亘古
未闻的圣明天子。中有好事者，仿效官府考功之法，将多年来皇帝所做的大事一
一按照年月日排列，结果是大为惊愕——皇帝的大事件件相连，闲暇空隙比老百
姓还少！于是，市井之徒惊叹：“皇帝连放屁的空都没有！”议论流播，边远郡
县的民众想起既往官府对秦国秦王的讥讽咒骂，更是感慨万千，说皇帝忙得连自
家的事都顾不得想了，这样的皇帝想叫他学学桀纣只怕都难，骂人家未免太刻薄
了。
议论激荡之中，咸阳传出了博士淳于越最为响亮的非议之辞：“嗟乎！今皇
帝有海内，而子弟为匹夫，岂能长治久安哉！”此话传之咸阳，传之天下，六国
老世族们无不纷纷称快，一时争相传诵。黔首庶民则相反，轻蔑地不予理睬，反
倒是万岁声弥漫了天下城乡。各郡县纷纷上书奏报：“民多以为大圣作治，建定
法度，显著纲纪，大矣哉！”“天下咸伏，男乐其畴，女修其业，事各有序，莫
不安所！”
百余年后，西汉贾谊的《过秦论》坦率地记述了帝国初期的蓬勃局面，其云
：“秦并海内，兼诸侯，南面称帝，以养四海。天下之士，斐然向风。若是者何
也？曰：近古无王者久矣！周室卑微，五霸既没，令不行于天下，是以诸侯力政
，兵革不休。今秦南面而王，是上有天子也。既元元之民冀得安其性命，莫不虚
心而仰上。”西汉名士严安亦云：“元元黎民得免于战国，逢明天子，人人自以
为更生。”亘古以来，民众人人自以为重活了一回，这样的盛世能有几次？
官制诏书与拜官诏书颁行后的一个月里，中央最要害的三公九卿共十二官府
便全部整合完毕了。各自开府的三公官署最先就绪。丞相府以原王绾的丞相府邸
为根基，房屋扩大了许多，吏员增加了将近百人。太尉府以原国尉府为根基，房
屋未增一间，只增加了许多熟悉军政的文吏。御史大夫是新创大府，一时没有合
适的足供开府的大官邸。王贲飞书与老父亲会商，王翦立即从南海向皇帝上书，
自请将原来的上将军府邸划作御史大夫府。嬴政立即允准，并下令郎中令蒙毅为
王翦新起一座家居府邸。
与此同时，李斯、冯去疾的丞相府与冯劫的御史大夫府，已经将解决三十六
郡郡守与一千余县令的应对方略拟定好了。其时郡县初设，新郡老郡新县老县相
交错，官吏更是良莠不齐。除了秦国老郡，新郡多为假郡守（代理），诸多边陲
新郡还没有郡守，县令缺额更是达到六成。这些郡县的政事，都由秦军驻守将军
兼政署理着，亟待纳入正轨。
左相李斯通盘筹划，拟定了一个“因地任官”的总体方略，分为三种情形分
别解决：其一，东南边地五郡之郡守县令，由大将军王翦统筹决之，后报丞相府
并皇帝认可；其二，西北边地五郡之郡守县令，由上将军蒙恬并陇西将军李信统
筹决之；其三，一统之前由秦王确认的老十郡郡守不变，其辖下所缺县令，由郡
守举荐，奏报皇帝确认；其四，其余十六郡之郡守县令，由丞相府拟定人选，奏
报皇帝确认。在方略拟定之后，李斯特意亲笔附言：“天下初定，官吏珍稀。欲
决施政之难，臣敢请两策：一则甄别六国旧吏，择其能事而无大瑕疵者放手用之
；二则下诏各郡县招募游学之士，入郡县为吏，后报御史大夫府核定。”
嬴政当即批下：“可。”并又增加了一则用人之路，“诸功臣子弟，择其能
者，亦可先假郡守县令，待其政绩彰显，朕行拜官。”
皇帝开此一路，李斯却有些为难了。毕竟，郡守县令都是独当一面的治民重
臣，依据不得世袭的秦法，功臣子弟若本人没有功绩，则依然布衣之身，是做不
得如此显要职官的。如今皇帝特许以“假”职（代理）试用功臣子弟，不失为救
急之法。然则，功臣子弟如何遴选