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高时达到七千万两，但经好大喜功的乾隆帝大手笔开销，到嘉庆帝时，存银已经不多了。川楚白莲教起义、准格尔叛乱、鸦片战争，再加上黄河多次决堤，清政府的财政已陷于窘境。咸丰帝一上台，就想清清自己的家底，管理户部事务的大学士卓秉恬向他报告：国库存银仅八百万两，而且“入款有减无增，出款有增无减”，入不敷出，为数甚巨。
战争是吃钱的怪兽，其消耗量大得惊人。可清政府财用的匮乏，似乎没有影响咸丰帝镇压太平天国的决心。他从户部银库中支拨，从各地封贮银中调解，从内务府“私房钱”中发给。与先前和之后的列朝皇帝不同的是，咸丰帝动用皇家私产时毫不顾惜、毫不心疼。兵部尚书桂良奏称，内务府存有金钟三口，重两千余斤，值银数十万两，请销熔以补军费。他立即命令内务府查明，派恭亲王奕訢亲自监熔。结果这三口乾隆年间由宫廷工匠精制，镌有乾隆帝御制铭文，分别重八百斤、七百斤、五百八十斤的世界超级工艺品，被熔为金条、金块共计两万七千余两。户部奏请将宫廷园林中多余铜器发出，以供铸造铜钱。他又命令内务府查明，结果圆明园等处存放铜瓶、铜炉、铜龟鹤等二百二十八件，化成了八千七百四十七斤铜料。
到了咸丰五年八月，内务府终于向咸丰帝亮出了红灯，存银仅四万一千两，再也不能支付皇室以外的任何开支了。
原本准备好的木兰秋狩也被迫取消，皇帝握着一本折子在勤政殿和杏贞长吁短叹，“从咸丰元年到今年，为了南边的军费筹集了四千万两，如今真再也挪移不动了，户部的存银也只剩下了二十九万两，可奈何！”
“军机想出来了三个法子，减俸禄、开捐例、发银票，朕也没有别的法子了，内务府能找出来的金铜器都被朕找出来融了，只能听外头人的法子了，皇后你怎么看？”
杏贞仔细地瞧了瞧军机处上的折子，其中这大部分的东西是肃顺想出来的，心底不由得暗赞一声，果然是才干卓越的肃顺。
“这三个法子都有用，却都没什么大用！”杏贞说了一句，皇帝没有在折子上划出什么指甲痕，那就是意味着皇帝还要和军机商议一番，于是杏贞说了这几句话，放下了折子，能帮上一点是一点吧，皇帝点了点头，说道：“皇后你说说看。”
“先说这减俸禄，官员的俸饷减少，决不会使他们自甘生活无着。他们更变本加厉地搜刮百姓。皇上，别怪臣妾说话难听。”咸丰苦笑，“如此的话，让早已腐败的吏治更是坏到无以复加。若是前方打仗的士兵长期欠饷，那必然会因闹饷而起事，或是祸害地方，如此就把地方的人心全部失去了，要知道虽然小官小吏人多，俸禄也开支的不少，可这些俸禄是他们的生活来源，若是生活都维持不下去了，怎么还指望他们精忠报国。若是地方官吏都变坏了，这乱的可是全国的局势！”
“二说开捐例，花两三千两白银，捐一个七品知县的顶戴，最初的自我感觉自然是极好，咱们是能够跟县太爷平起平坐！但等到邻里中知县满街走，甚至知府、道员的顶戴日日相见时，反衬托出真正的县太爷的八面威风。虚衔又怎比得上实缺。”卖官鬻爵开捐是清政府应付财用不足的传统手法，自康熙朝开创后，几乎从来没有停止过。咸丰帝的父亲道光帝对此种手段颇为痛恨，每次召见捐班官员皆容色不悦，曾经发生过因捐纳官员应对粗俚而退捐罢官的事例。他在私下场合对一名科举出身的官员坦露过心迹：“捐班我总不放心，彼等将本求利，其心可知。科目未必无不肖，究竟礼义廉耻之心犹在，一拨便转。”道光帝虽对此不满意，但为了财政之需仍不得不为之。
“何况折子里说是要户部将空白官文分发各省自行发售，这就更是不妥了，皇上您想想，若是地方自己筹办军队，这军饷又是自己办理，长期以往，恐怕内外之势颠倒，于国家无福。”
咸丰点点头，“说的对，那银票之事呢？”
杏贞到底不是经济专业的毕业生，对着发行货币一只半懂，但是也知道滥发货币的危害性，“银票若是执行得当，比铜钱要好！不过皇上，这银票、宝钞、大钱不能滥发，更不能委了地方去发！若是滥发过度，物价飞涨不说，恐怕这地方的商票不承认，这银票一出便是废纸一张！”
“朕也知道如今是饮鸩止渴，可若不弄点对策出来，该怎么办？”渐渐开始怠政的咸丰皇帝真想永远在同乐园听戏，外头的事儿一点都不用理会。
从世界金融史来看，从以重量为计的贵金属货币，发展到以数量为计的贵金属或金属货币（如金圆、银圆、铜钱等），再发展到纸币，是一种历史的必然。从清代的经济规模和商品交换的总量来看，纸币的出现本非坏事。事实上，民间钱庄票号发行的各种票据也弥补了此种不足。但纸币的发行须有完善的金融理论来指导，须有周密的设计，其中相当数量的保证金及严格控制的发行额，已是今日使用纸币的人们耳熟能详的决定性原则。
可是，咸丰帝也罢，奏请发行银票、宝钞的官员也罢，他们并无近代金融知识，更无改造清朝落后的货币体系的构思。他们只是为了应付本无能力承担的财政开支，而滥用行政权力发行根本不准备兑现的大钱、银票、宝钞。毋庸多言，如此无限量空头发行毫无保证的纸币，其后果必然是恶性通货膨胀，这与直接掠夺人民无异。滥发通货的后果，立刻就显现出来，咸丰帝也不是不知道，但装着看不见。为了挽救财政危机，他一意孤行。户部用白银与票、钞、大钱搭放的方式支付财政用度，如兵饷，往往银、票对半，这实际上减少开支一半；又如河工，竟然银二票八，这实际上减少开支八成。从1853年至1861年咸丰帝去世，清中央政府发行的大钱、银票、宝钞、京钱票高达六千余万两，占这一时期国库总收入的百分之七十。
“先发银元，皇上，臣妾不知道铸币的成本，要一个度，核算成本，不能用铁来铸，因为如今铁不值钱，越贵的钱币越要精致，而且更要够值钱！”
“值钱的意思是？”皇帝疑惑地问道。
“就是要让人相信他值钱，皇上。”杏贞举起了手腕戴着的赤金镶红宝石手镯，“谁一看就知道臣妾手腕上的这个手镯价值万金，可若是换成铜质的，那谁都知道不值那么多的钱。”
“那便是要让银元必然要有银。”
“正是，还要银的分量不低，够能买值这个价的东西，还不能太值钱，太值钱的话若被商人融了便又不能在市面上流通了。然后如此一番之后，再瞅准了时机再发官票便是。”
皇帝点了点头，杏贞继续说道：“臣妾瞧到去年奉旨帮办扬州江北大营军务的刑部侍郎雷以諴，他在江南筹饷，有个厘捐却是不错，不知道皇上还有印象吗？”
“恩，那时候朕朱笔道：‘粤逆窜扰以来，需饷浩繁，势不能不借资民力，历经各路统兵大臣及各直省督抚奏请设局捐输，均已允行……称里下河一带办理有效，其余各州县情形，想复不甚相远……’怎么，你瞧中了这厘捐？”在咸丰帝的心中，厘捐与当时各省的捐纳捐输并没有什么区别，并用“想复不甚相远”一语，对雷以諴之前之后的行为予以承认而已。至于雷氏的建议，咸丰帝下旨江苏巡抚、南河总督等各就当地情形安当商酌，若事属可行，亦可照雷氏的方法变通办理。这是咸丰帝第一次对厘金一事的表态。
最初的厘金，仍是捐输的变种，称为厘捐。首行区域为苏北，创办者为雷以諴。1853年，刑部侍郎雷以諴奉旨帮办扬州江北大营军务，主要任务是筹饷。这可是一件极难办顶费力的差使。可他的一个幕僚钱江，当时颇具传奇色彩的人物，向雷氏出了一个主意：派官兵到各水陆要冲去设关卡，对通过的货物按其价值强行派捐（这实际上是商品过境税，当时又被称作“行厘”）；另对开店销货的各商人按销售额强行派捐（这实际上是商业税，当时又被称作“坐厘”）。厘捐的交纳者亦可同其他捐纳者一样，领到捐得何种功名的部照，只不过这里面再也没有自愿的色彩了。
咸丰四年十月，雷以諴首先在里下河设立机构，向扬州城附近的仙女庙、邵伯、宜陵、张网沟各镇米行派厘助饷，最初的标准是，每一石米，捐钱五十文。雷以諴一开始抱着试一试的念头，哪里想到在半年之中，共收钱两万串。次年4月，他向咸丰帝报告（先斩后奏）：此种方法既不扰民，又不累商，数月以来，商民无事。他还看出了此种方法的长期稳定性，奏折中称：“且细水长流，源源不竭，于军需实有裨益。”于是，雷以諴一面宣称自己将在里下河各州县推行此法，一面提议由江苏巡抚和南河总督在各自防堵的区域里，“照所拟捐厘章程，一律劝办”。
咸丰五年五月，雷以諴收到谕旨后，便在泰州设立分局，大张旗鼓地抽厘助饷。厘金的范围从大米一项扩大到各类粮食、家禽、牲畜、油、盐、茶、糖、碱、棉、丝、布、衣物、酒、漆、纸、药材、锅碗及各类杂货，可以说，没有一种商品不抽厘。此外，对银号、钱庄亦按其营业额抽厘。江苏巡抚、南河总督大约也在是年下半年开始设卡抽厘。
“朝廷难收商税，这也是无计可施的，若是地方开了关卡，征收过往商旅的厘捐，给地方有些补给，军费上咱们也能松快些，不过，凡事须有规矩，昨个胜保在安徽上了折子，里头说‘可否请旨饬下各路统兵大臣，会同本省邻省各督抚，会同地方官及公正绅董，仿照雷以諴及泰州公局劝谕章程，悉心筹办。官为督劝，商为经理，不经胥吏之手，自无侵漏之虞。用兵省份就近随收随解，他省亦暂存藩库，为协拨各路军饷之需。’倒是出了几个好建议：一是以统兵大员为主，各地方官只是会同；二是以公正绅董经手；三是以济军需为名，随征随解。”
“皇上，这其实就是商税，只不过没有商税的名义罢了。”在咸丰朝财政大危机之际，许多官员也有征商税之议。咸丰三年，户部也获准拟定了具体办法，准备先在北京试行，然后推广到全国。但北京的商人们闻讯后纷纷以关闭相抗，市井萧条，民众不便，最后不得不取消。
“若是商税，可不能操于地方之手，到时候朕的命令就出不了圆明园了！”皇帝惊恐了起来。
“无妨的，皇上，如今且要灭了发逆再说，若是到时候天下太平，商旅们也要闹起来的，目前先头疼治头吧。”
清承明制，国家收入的三分之二来自于地丁。永不加赋的祖制，又使之失去了扩张性。此外虽有盐、茶、矿、关、酒、当、契、牙诸税，但除盐税外，其余税目征收额很小。这种落后的税收制度，使国家财政依赖于农业。本来产出有限的土地，因官府种种名目的加增（大多为中饱，中央财政沾润很少）受到越来越多的榨取，农民甚至地主都无力承受。而利润颇丰的商业，却长期处于轻税甚至无税的状况。这种不合理的现象产生了两大严重后果：一是国家在商业中获利甚微，为保证其财政收入，一直采取重农轻商的政策，传统的农本主义的经济思想一直占主导地位，商业得不到国家扶植反备受打击。二是获�